El vórtice de la inseguridad global y el futuro del poder estadounidense
La incertidumbre en el entorno internacional y en las elecciones estadounidenses del próximo mes de noviembre hacen de 2024 un año de una gran relevancia para la paz y la seguridad internacionales. Las devastadoras guerras en Ucrania y Gaza han involucrado a Estados Unidos como generoso socio de seguridad de Kiev y Tel Aviv, pero también han puesto de manifiesto las limitaciones de Washington a la hora de determinar el desenlace de estos conflictos. Ambas guerras están teniendo, además, repercusiones sobre la política doméstica estadounidense que podrían influir en el resultado de las próximas elecciones, pues el apoyo de Estados Unidos a estos conflictos ha generado turbulencias en el seno tanto del Partido Demócrata como del Partido Republicano. Las dinámicas en Asia Oriental también son inciertas, lo que obliga a Washington a expandir y consolidar su red de alianzas sin que sus actos puedan ser tachados de promover una campaña contra China. La capacidad de gestionar el ascenso de China y los desafíos que plantea para su propia estabilidad interna preocupan a la comunidad oficial de la seguridad nacional en Estados Unidos y han devenido un tema de debate permanente en el extenso ecosistema de la política exterior estadounidense.
Los indicadores del poder estadounidense
Estados Unidos ha sido indiscutiblemente el Estado más poderoso del sistema internacional desde el final de la Segunda Guerra Mundial y, aunque este poder puede estar en retroceso ‒más en términos relativos que absolutos‒ en un sistema internacional marcado por la competencia entre las grandes potencias, como China y EEUU, es necesario abordar separadamente los diferentes elementos que componen el poder estadounidense. A la luz de la categorización elaborada por el profesor Joseph Nye Jr., de la Universidad de Harvard, Estados Unidos sigue siendo, a pesar de los reveses y de la nueva competencia, excepcionalmente poderoso en el sistema internacional. Según Nye, el poder duro ‒es decir, la capacidad militar de un Estado nación‒, no es la única manera de medir la capacidad que tiene un Estado para influir en la política mundial en beneficio propio. Existe también un poder blando, término que Nye acuñó en 1990 y que más tarde desarrollaría en su libro Soft Power: The Means to Succeed in World Politics1, que se puede resumir como la capacidad de obtener lo que se quiere a través de la atracción, en lugar de emplear la coerción o el pago. En esta misma obra, Nye señaló que el poder blando por sí solo no es suficiente para desarrollar una política exterior eficaz, lo que dio lugar a la noción del poder inteligente, que implica la integración exitosa de ambos tipos de poder.
Poder militar
A tenor de la mayoría de parámetros, incluido el gasto en defensa y la adquisición de armas, Estados Unidos invierte más que cualquier otro país del mundo en el desarrollo y el mantenimiento de sus fuerzas armadas, para la disuasión (deterrence), el apoyo a la seguridad (reassurance) y la capacidad de combate. Según el International Institute for Strategic Studies (IISS), Estados Unidos tiene «una capacidad única para proyectar el poder a escala mundial»2. Algunas claves al respecto serían las siguientes: primero, la superioridad del presupuesto de defensa de Estados Unidos es incuestionable, ya que en los últimos años, ronda los 900.000 millones de dólares, el 40% del gasto militar total a nivel global, que según el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), fue en total de 2,24 billones de dólares en 2022. Segundo, EEUU también está en cabeza del comercio de armas, donde las importaciones y exportaciones estadounidenses representaron nuevamente el 40% del total mundial, a una distancia notable de su perseguidor más cercano, Rusia, con un 16% del total, según datos del mismo SIPRI. Y tercero, si nos fijamos en el tamaño de sus arsenales nucleares, Rusia y Estados Unidos son grosso modo similares en cuanto a inventarios totales y armas desplegables, pero están a una gran distancia del tercero en la lista, China, que representa alrededor del 10% del arsenal combinado de Rusia y EEUU. Todo ello nos conduce a afirmar que si nos ceñimos a las cifras, el debate mediático acerca de la superior capacidad naval de China en relación con la marina estadounidense es falaz; si bien se afirma que China tiene unos 100 buques más que los 280 buques con los que cuenta Estados Unidos, el análisis pormenorizado de ambas flotas rebela que esta es una cifra genérica, que no contempla factores críticos como el tonelaje, la capacidad técnica o la experiencia de combate.
Llegados a este punto podemos afirmar que, si bien había esperanzas de que el final de las «guerras eternas» en 2021 pudiera dar lugar a un dividendo de paz, lo cierto es que no hay indicios de ello en los ejercicios presupuestarios federales anuales de EEUU; el ejército sigue siendo un elemento central y robusto de su poder e influencia a nivel global. Además, la estabilidad del gasto en defensa de EEUU demuestra que los dos grandes partidos comparten el apoyo a una forma muscular y asertiva del liderazgo estadounidense.
Poder político
A pesar de que EEUU cuenta con el mayor ejército del mundo, puede que este no defina el poder real estadounidense si su liderazgo civil opta por no recurrir a él. Desde el final de las guerras en Irak y Afganistán existe un consenso en todo el espectro político de Estados Unidos en favor de un uso más cuidadoso y selectivo de la fuerza militar, con el fin de evitar intervenciones costosas, que no logran sus objetivos políticos y que lastran, en lugar de acrecentar, el poder estadounidense. Desde el final de la Administración de George W. Bush (2000-2008) hasta el presente, los presidentes han sido mucho más cautelosos a la hora de decidir si deben movilizarse o no las fuerzas armadas y cómo hacerlo para lograr los objetivos de seguridad deseados. En especial, en las guerras de Ucrania y Gaza el presidente Joe Biden ha articulado sistemáticamente una política de apoyo político y material a Ucrania e Israel, pero ha evitado cualquier implicación directa de las fuerzas militares estadounidenses en el campo de batalla.
Es indiscutible, sin embargo, que la administración actual cree profundamente que el liderazgo de Estados Unidos es vital en los asuntos internacionales, y que el ejército desempeña un papel crítico para disuadir a los adversarios y mantener la paz y la seguridad internacionales. El presidente Biden representa la continuidad del orden establecido y no parece plantearse ‒a diferencia de sus dos predecesores, Barack Obama y Donald Trump‒, si es el momento de llevar a cabo algunos reajustes en los modos y los medios del poder del país. Para el cosmopolita Obama, el traslado gradual de poder a otros estados era natural y deseable; para el nacionalismo duro de Trump, el cambio implicaba cortar de raíz con el parasitismo de unos aliados desagradecidos. Y no han sido los únicos. Otras figuras políticas e intelectuales de la esfera pública han reflexionado también sobre la cuestión de cómo reajustar correctamente el liderazgo estadounidense después de Afganistán y ante los nuevos desafíos planteados en Europa, Oriente Medio y Asia Oriental.
Algunos pensadores realistas, como John Mearsheimer, de la Universidad de Chicago, consideran que la era de hegemonía sin restricciones de Estados Unidos duró solo una década, la que va del colapso de la URSS, en 1991, al ataque terrorista de septiembre de 2001; solo entonces la primacía de estadounidense fue incuestionable. Anteriormente, la Guerra Fría había sido un periodo de «órdenes limitados» en el que no había un único orden internacional, y tras el 11-S, el desmán de la Administración Bush en Irak, en 2003, supuso el principio del fin de la primacía de la superpotencia única, aunque tal vez haya quien opine que fue el año 2016 el que realmente fue su canto de cisne, con la elección de Trump como presidente y la decisión de los votantes del Reino Unido de abandonar la Unión Europea. Los dos acontecimientos agudizaron el distanciamiento respecto de un mundo cada vez más integrado, y también, del frente unido de cooperación entre las grandes potencias, particularmente de las democracias avanzadas con las que EEUU comparte la defensa de un orden internacional liberal.
Hay quienes llaman a esta corriente de pensamiento la escuela de la «restricción». Gracias a la financiación proveniente tanto de elementos conservadores como de progresistas, varios think tanks e investigadores estadounidenses están trabajando en propuestas para un cambio de paradigma en la conceptualización y el uso del poder de Estados Unidos. En general, estos pensadores defienden una desmilitarización de la política exterior y un enfoque más selectivo a la hora de determinar cuándo y cómo debe implicarse el país en crisis en otras partes del mundo. En su mayor parte, no son aislacionistas, si bien apuestan por una política exterior diplomática y humanitaria que, con el tiempo, conduzca a Estados Unidos a comportarse como un país más «normal», y no como el extraordinario e indispensable garante de la seguridad o, en términos más duros, la potencia hegemónica mundial.
Poder económico
La Administración Biden también ve en el poder económico un componente clave de su autoridad en el sistema internacional. Después de haber confrontado la crisis financiera de 2008 y la más reciente crisis de la COVID-19, con sus graves dislocaciones económicas, la economía de Estados Unidos se ha recuperado más rápidamente que la de otros grandes estados industrializados. Las últimas Perspectivas de la Economía Mundial del FMI cifran el crecimiento de Estados Unidos en un 2,5% para 2023 y del orden de un 2,1% en 2024, superando con creces al resto de economías del G7. El éxito que le auguran estas predicciones resulta de una serie de paquetes legislativos excepcionalmente amplios para la reinversión en la economía estadounidense: la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura; la Ley de Chips y Ciencia; y la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), que en su conjunto, representan más de 2 billones de dólares en nuevos fondos gubernamentales. Todas ellas fueron diseñadas para acompañar inversiones igualmente grandes por parte del sector privado para la revitalización y modernización de la economía de Estados Unidos.
El propio asesor de seguridad nacional, Jake Sullivan, hizo hincapié en los vínculos entre la economía de Estados Unidos y la seguridad nacional en un artículo publicado en octubre de 2023 en la revista Foreign Affairs y titulado «The Sources of American Power»3. En palabras de Sullivan, Estados Unidos se adentra en una nueva era y «se está adaptando a un nuevo período de competencia en un contexto de interdependencia y desafíos transnacionales. Esto no significa romper con el pasado o renunciar a las ganancias logradas, sino basar la fuerza estadounidense en nuevos fundamentos».
Tomando como referencia las ideas de la campaña presidencial de Biden de 2020 sobre una «política exterior para la clase media», Sullivan argumenta que la fuerza militar y el poder político de Estados Unidos deben apoyarse en una economía nacional fuerte, que priorice la innovación tecnológica, que lleve a cabo una adaptación efectiva para un futuro marcado por el estrés climático y que relocalice algunas industrias críticas que sirven tanto para la infraestructura civil como para las fuerzas armadas. Sullivan también señala las nuevas vulnerabilidades detectadas en la base industrial de la defensa nacional, desveladas a raíz del reabastecimiento a gran escala del esfuerzo bélico ucraniano, y que ha puesto de manifiesto deficiencias en la producción estadounidense de sistemas armamentísticos clave. Otro aspecto mencionado en el artículo es la preocupación creciente por el control chino de minerales críticos, así como la excesiva dependencia de Taiwán para el suministro de los semiconductores más avanzados, lo que ha conducido a Washington a realizar un gran esfuerzo por relocalizar la producción de chips en Estados Unidos.
Estratégicamente, el análisis del asesor de seguridad nacional caracteriza la era actual como una tercera fase del liderazgo global estadounidense. En la primera fase, la del orden internacional posterior a la Segunda Guerra Mundial, que fue creada en gran medida por líderes estadounidenses visionarios, se desarrollaron las instituciones multilaterales para apoyar la paz, los ideales democráticos y la contención del comunismo. La segunda fase fue la era posterior a la Guerra Fría en la que Estados Unidos gozaba de una primacía sin límites que hizo que los líderes estadounidenses intentaran ampliar el «orden basado en normas», con la expansión de la OTAN y el apoyo a la admisión de China en la OMC como dos hitos importantes.
Poder blando
Con toda probabilidad, los líderes actuales identifican el poder blando con la fortaleza económica de Estados Unidos, ya que el atractivo del país se basa, al menos en parte, en lo que ofrece la clase creativa estadounidense, la innovadora y siempre cambiante cultura de consumo y sus productos, y los valores y la cultura estadounidenses, transmitidos tanto por Hollywood y la sociedad civil como por el Gobierno. Es difícil cuantificar o predecir cómo evolucionará este poder blando ante los nuevos esfuerzos que están desplegando otras grandes potencias para ejercer su propio poder no militar, ya sea ante la competencia de China y la marca de su civilización y cultura históricas a través de sus Centros Confucio, o los esfuerzos maliciosos de Rusia para utilizar su pericia tecnológica con vistas a socavar la estabilidad política estadounidense y agravar las profundas fisuras en su sociedad.
En determinados sectores contamos con evidencias de que el poder blando de Estados Unidos está disminuyendo; ejemplo de ello es el número decreciente de solicitudes de estudiantes internacionales para cursar estudios en universidades estadounidenses. Muy posiblemente, esta demanda se ve afectada por el costo prohibitivo de la educación estadounidense y la dificultad para obtener un visado, especialmente en comparación con otros países occidentales, lo que tiene un impacto directo sobre el tejido de relaciones interpersonales que tienen una importancia caudal en el cultivo del poder blando. Los efectos de la prohibición de visado establecida por el presidente Trump ‒que aún perduran‒, el impacto de la COVID-19 o el esfuerzo de las potencias grandes y medias por desarrollar sus propias herramientas de poder blando dan lugar a una reducción sostenida de esta forma de poder en manos de los EEUU.
Los condicionantes internos del poder estadounidense: ¿qué piensan los ciudadanos?
Las percepciones sobre el poder estadounidense no solo derivan de los parámetros señalados anteriormente, sino también de la calidad y el desempeño de sus instituciones democráticas. Durante buena parte de la última década, el mundo ha presenciado un grado de disfuncionalidad interna en EEUU sin precedentes, con una marcada polarización política que tuvo su momento culminante en la violencia del 6 de enero de 2021, cuando los seguidores del derrotado presidente Trump asaltaron el Capitolio e intentaron impedir la certificación de la victoria electoral del presidente Biden. Estos hechos han dejado atónitos a los estadounidenses y a los ciudadanos del resto del mundo, que han visto como las instituciones estadounidenses se tambaleaban ante el aumento del extremismo y las respuestas débiles y confusas de los líderes políticos. Esto ha repercutido negativamente en la credibilidad internacional de los Estados Unidos y puede erosionar su capacidad para responder de manera efectiva a futuros desafíos de seguridad.
Las encuestas de Gallup Inc. evidencian que, en los últimos años, ha disminuido el número de estadounidenses con una sólida confianza en las instituciones nacionales, comparado con los promedios recopilados desde 1975. Tan solo el ejército conserva altos niveles de apoyo ‒alcanzando el 60% en 2023‒; para el resto, los datos revelan un importante retroceso de la popularidad de las instituciones en relación con las altas cotas que, con anterioridad, habían alcanzado. La presidencia y la Corte Suprema obtienen en torno a un 26% cada una, mientras que el Congreso está por debajo del 10%, y la prensa, por debajo del 20%.
Pese a ello, si nos fijamos en el índice de participación en las elecciones presidenciales de 2016 y 2020, veremos que los ciudadanos siguen tomándose en serio la responsabilidad de participar en la vida democrática. Ejemplo de ello fueron las últimas elecciones estadounidenses, en las que obtuvo la victoria el presidente Biden con una participación del 66,8%, lo que supone un incremento notable respecto a las de 2016 (en las que participó un 62% de los votantes censados). El análisis de los datos de la Oficina del Censo revela además una gran participación de los jóvenes, incluidos los votantes asiático-americanos, latinos e hispanos.
Históricamente, la política exterior no ha sido un factor clave en la elección del partido o el candidato por parte de los votantes, pero este año podría ser diferente, pues la respuesta generalizada de jóvenes, árabes y musulmanes y progresistas a la guerra de Israel en Gaza presenta un nivel de oposición a las políticas actuales que no se veía desde las protestas contra la guerra de Vietnam. El apoyo a la campaña militar emprendida por Israel contra Hamás sigue siendo fuerte en los círculos conservadores, pero en el bando demócrata son muchas las evidencias de que el candidato a la presidencia tendrá que persuadir a buena parte de su electorado de que está trabajando para frenar a Israel y poner fin a la guerra.
En las primarias demócratas de principios de 2024, una media del 13% de los demócratas registrados votaron en blanco (uncommitted) o a otro candidato, para protestar contra el firme apoyo de Biden al derecho de Israel a librar una agresiva guerra contra Hamás. Según el New York Times (19/3/2024), el promedio histórico de votos de protesta es del 7%, pero en Minnesota alcanzó casi el 20% mientras que en Michigan rondaba el 13%; ambos son estados con importantes comunidades musulmanas y árabes.
El pasado mes de abril, después de un retraso de seis meses, el Congreso de Estados Unidos votó a favor de generosos paquetes de ayuda a Ucrania (61.000 millones de dólares), Israel y los palestinos (26.000 millones de dólares) y Taiwán y el Indopacífico (8.000 millones de dólares). Este retraso fue el resultado de una lucha dentro de las filas republicanas en la que se debatía si vincular o no esta ayuda concedida a estados afines, con las demandas de medidas más contundentes en la frontera entre Estados Unidos y México. Inicialmente, los cargos electos veían una oportunidad de usar su influencia sobre la Administración Biden para lograr medidas más estrictas en el ámbito de la inmigración y la seguridad fronteriza, pero el esfuerzo colapsó al intervenir Trump, que persuadió a los republicanos de desentenderse de su propia legislación para poder utilizar la frontera como arma arrojadiza contra la Administración Biden en la campaña de 2024, en lugar de tratar de resolver la crisis urgente en la frontera. Expertos en seguridad nacional ‒tanto del Gobierno como externos a él‒, han interpretado este episodio como un ejemplo muy preocupante de cómo las maniobras partidistas pueden trampear ‒valga la homofonía con Trump‒ el interés nacional, incluso durante una grave crisis en la frontera.
Este episodio puso también de relieve las divisiones dentro del Partido Republicano, entre por un lado, los partidarios tradicionales de una defensa nacional fuerte y el apoyo a los aliados, y por el otro, la nueva derecha radical, que empuja en dirección al aislacionismo. Las dos almas del partido republicano sí que estuvieron de acuerdo en cuanto a la prestación de la ayuda a Ucrania en forma de «préstamos remisibles», en lugar de subvenciones. Este acuerdo supuso también un éxito para la Administración Biden, ya que puso de manifiesto que todavía hay cuestiones en las que es posible encontrar un terreno compartido que trascienda las divisiones partidistas y que responda al propósito más amplio del liderazgo estadounidense en un mundo incierto.
Los estadounidenses están cansados tanto de la guerra en Ucrania ‒que da pocas señales de un final satisfactorio‒, como de la guerra entre Israel y Gaza, que ha provocado una ansiedad aún más profunda debido al papel de Estados Unidos en el conflicto, que evidencia el lamentable fracaso de las anteriores políticas estadounidenses destinadas a encontrar una solución justa para Israel y Palestina. Las dos guerras resuenan de manera diferente en la polarizada política de Estados Unidos. Los republicanos están firmemente a favor de apoyar a Israel en su guerra contra Hamás, pero el partido del presidente se encuentra profundamente dividido, y en sus filas hay progresistas y algunos moderados que piden al presidente que ponga condiciones al envío de más ayuda militar a Israel. Por el contrario, son pocos los republicanos que apoyan seguir respaldando a Ucrania, mientras que los demócratas ven Ucrania y la defensa de Europa como una prioridad para el liderazgo de Estados Unidos, la OTAN y la solidaridad occidental.
La encuesta anual sobre la opinión de los estadounidenses acerca de la política exterior de Estados Unidos realizada por el Chicago Council on Global Affairs encuentra cierta continuidad en el apoyo de los ciudadanos estadounidenses al compromiso de Estados Unidos en el mundo, en particular en lo que respecta a la prestación de apoyo político y material a estados afines, así como en el apoyo a la cooperación internacional en relación con retos claves4. Pero lo sorprendente en la encuesta de 2023 es que, por primera vez en cincuenta años, la mayoría de los republicanos (53%) piensa que Estados Unidos debería mantenerse fuera de los asuntos mundiales. En contraste, el 70% de los demócratas está a favor de un papel activo en este ámbito, aunque esa cifra estaba más cerca del 80% hace menos de una década. Los demócratas todavía creen firmemente que las alianzas benefician a Estados Unidos, pero solo la mitad de los republicanos comparten esta opinión. Las encuestas de Chicago indican, en cambio, un apoyo bastante constante, y por parte de ambos partidos, a las alianzas con Japón y Corea del Sur y a las bases estadounidenses ubicadas en ambos países.
Desafíos por delante
Las elecciones presidenciales de 2024 serán determinantes para saber cómo Estados Unidos capeará los desafíos que le plantea un panorama internacional incierto. Es evidente que una nueva administración demócrata representaría más continuidad que cambio, aunque el presidente y su equipo deberían lidiar con el desenlace de dos guerras en regiones críticas y la necesidad de gestionar las relaciones con China. Por su parte, el regreso de Trump a la Casa Blanca agravaría las incertidumbres globales, con políticas comerciales punitivas que exacerbarían las relaciones con China y con los principales aliados, o incluso, con disrupciones estructurales. Si una segunda presidencia de Trump optase por cumplir con sus objetivos de salir de la OTAN y liderar una retirada de los asuntos mundiales, apostando al mismo tiempo por una reestructuración radical del gobierno nacional, ello erosionaría décadas de iniciativas en políticas sociales y económicas.
Otros factores que serán claves para dar forma al futuro del liderazgo estadounidense serán el estado de las propias instituciones democráticas, como los tribunales, la burocracia o el poder legislativo, entre otros. Efectivamente, la polarización en el cuerpo político podría empeorar y cualquier signo de violencia crónica, crímenes de odio y disfunción en la gobernanza estatal y nacional, lastraría la capacidad de Estados Unidos para mantener su influencia global. Para contrarrestar este escenario, una buena apuesta sería el desarrollo de una campaña eficaz para restaurar el civismo, reducir la polarización y sus costes sociales y para demostrar una mayor unidad de propósito en el papel de Estados Unidos a nivel global. Esta iniciativa ya está siendo asumida por líderes políticos y figuras importantes de la sociedad civil estadounidense, aunque requeriría sin duda tiempo y buena fortuna.
La forma en que el resto del mundo responda a los citados dilemas internos de EEUU tendrá también un impacto significativo en el liderazgo estadounidense. Lo más probable es que Europa y los estados clave de Oriente Medio y Asia Oriental deban asumir más responsabilidad a la hora de marcar la agenda de sus propias regiones e incluso a nivel mundial, ya que Estados Unidos dejará de ser su socio de seguridad garantizado. La demanda de atención y compromiso de Estados Unidos sigue siendo fuerte en regiones clave, a nivel gubernamental más que a nivel social, pero aquellos que ven como inevitable la tutoría de Estados Unidos deberán replantearse seriamente sus opciones.
El sistema internacional está en transición y asistimos a una redistribución del poder, con potencias intermedias que vienen a ocupar su lugar junto a las grandes potencias. No obstante, EEUU todavía juega un papel vital, como es el mantenimiento de un conjunto de valores y normas liberales promovidas por occidente, así como también la gestión de las amenazas geopolíticas del presente y la respuesta a las nuevas demandas de un orden mundial en transformación.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
IISS. Military Balance 2024. Londres: IISS, 2024, p.36.
Nye, Joseph. Soft Power: The Means to Succeed in World Politics. Nueva York: Public Affairs, 2003.
Smeltz, Dina; Friedhoff, Karl; Kafura, Craig; El Baz, Lama y Berry, Libby. «A Cost of Conflict Americans Turn Inward. Results of the 2023 Chicago Council Survey of American Public Opinion and US Foreign Policy». Chicago Council on Global Affairs (2024) (en línea) https://globalaffairs.org/sites/default/files/2024-03/Chicago%20Council%20Survey%202023%20Overall%20Report.pdf)
Sullivan, Jake. «The Sources of American Power. A Foreign Policy for a Changed World». Foreign Affairs (noviembre/diciembre de 2023) (en línea) https://www.foreignaffairs.com/united-states/sources-american-power-biden-jake-sullivan
Notas:
1- Véase Nye (2003).
2- Véase IISS (2024).
3- Véase Sullivan (2023).
4- Véase Smeltz et al. (2024).
Imagen: © Luke Michael