Les turbulències de la inseguretat global i el futur del poder estatunidenc

 La incertesa que plana en l’entorn internacional i en les eleccions dels Estats Units del pròxim mes de novembre fan del 2024 un any de gran rellevància per a la pau i la seguretat internacionals. Les guerres devastadores a Ucraïna i Gaza han involucrat els Estats Units com a soci generós de seguretat de Kíev i Tel-Aviv, però també han posat de manifest el límit de Washington a l’hora de determinar el resultat d’aquests conflictes. A més, internament, ambdues guerres estan tenint una repercussió política que podria influir electoralment, ja que el suport dels Estats Units a aquests conflictes ha generat turbulències a les files tant del Partit Demòcrata com del Partit Republicà. Les dinàmiques a l’Àsia Oriental també són incertes, obligant Washington a expandir i consolidar la seva xarxa d’aliances tot evitant que es pugui considerar que els seus actes promouen una campanya contra la Xina. La capacitat de gestionar l’ascens de la Xina i els desafiaments que planteja per a la seva pròpia estabilitat interna preocupen la comunitat oficial de la seguretat nacional als Estats Units, i han esdevingut un tema de debat permanent a l’ecosistema més ampli de la política exterior estatunidenca.

Els indicadors del poder estatunidenc 

Els Estats Units han estat indiscutiblement l’Estat més poderós del sistema internacional des del final de la Segona Guerra Mundial i, encara que aquest poder pot estar en retrocés, més en termes relatius que absoluts ‒en un sistema internacional marcat per la competència entre les grans potències, com la Xina i els EUA‒, cal tenir en compte els diversos elements que conformen el poder estatunidenc. A partir de la categorització elaborada pel professor Joseph Nye Jr., de la Universitat de Harvard, els Estats Units continuen sent, malgrat els revessos i la nova competència, excepcionalment poderosos dins del sistema internacional. Segons Nye, el poder dur ‒és a dir, la capacitat militar d’un Estat nació‒, no és l’única manera de mesurar la capacitat que té un Estat per influir en la política mundial en benefici propi. Existeix també un poder tou, terme que Nye va encunyar el 1990 i que més tard desenvoluparia al seu llibre Soft Power: The Means to Succeed in World Politics_¹, que es pot resumir com la capacitat d’obtenir el que es vol a través de l’atracció, en lloc de fer servir la coerció o el pagament. En aquesta mateixa obra, Nye va assenyalar que el poder tou per si sol no és suficient per a una política exterior eficaç, la qual cosa va donar lloc a la noció de poder intel·ligent, que implica la integració reeixida d’ambdós tipus de poder. 

Poder militar

D’acord amb la majoria de paràmetres, inclosa la despesa en defensa i l’adquisició d’armes, els Estats Units inverteixen més que qualsevol altre país del món en el desenvolupament i el manteniment de les seves forces armades, per a la dissuasió (deterrence), el suport a la seguretat (reassurance) i la capacitat de combat. Segons l’International Institute for Strategic Studies (IISS), els Estats Units tenen «una capacitat única per projectar el seu poder a escala mundial»_². Alguns aspectes clau serien els següents: en primer lloc, la superioritat del pressupost de defensa dels Estats Units és inqüestionable, ja que en els últims anys s’acosta als 900.000 milions de dòlars, el 40% de la despesa militar total a escala global, que segons l’Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) va ser de 2,24 bilions de dòlars el 2022. En segon lloc, la seva primacia també al comerç d’armes, on les importacions i exportacions estatunidenques van representar novament el 40% del total mundial, a una distància notable del següent operador més proper, Rússia, amb un 16% del total, segons les dades del SIPRI. I, en tercer lloc, respecte a les armes nuclears, Rússia i els Estats Units disposen grosso modo d’inventaris totals i armes desplegables similars, però estan a una gran distància del tercer de la llista, la Xina, que disposa aproximadament del 10% de l’arsenal combinat de Rússia i els EUA. Finalment, podem afirmar també que el debat mediàtic sobre la presumpta capacitat naval superior de la Xina en relació amb les forces marítimes estatunidenques és també enganyós; si bé s’afirma que la Xina té uns 100 vaixells més que els 280 vaixells amb què compten els Estats Units, l’anàlisi detallada de la flota revela que aquesta és tant sols una xifra genèrica, que no contempla factors crítics com el tonatge, la capacitat tècnica o l’experiència de combat, que decanten la balança en favor de Washington. 

Arribats en aquest punt podem afirmar que, si bé hi havia esperances que el final de les «guerres eternes» l’any 2021 pogués donar lloc a un dividend de pau, la realitat és que els exercicis pressupostaris federals anuals dels EUA ho desmenteixen; l’exèrcit continua sent un element central i robust del seu poder i la seva influència a escala global. A més, l’estabilitat de les despeses en defensa dels EUA demostra que els dos grans partits comparteixen el suport a una forma muscular i assertiva del lideratge estatunidenc. 

Poder polític

Encara que els EUA disposin de l’exèrcit més gran del món, pot ser que aquest no defineixi el poder real estatunidenc si el seu lideratge civil opta per no recórrer-hi. Des del final de les guerres a l’Iraq i l’Afganistan hi ha un consens en tot l’espectre polític dels Estats Units a favor d’un ús més acurat i selectiu de la força militar, a fi d’evitar intervencions costoses que no aconsegueixen els seus objectius polítics i que llasten, en lloc d’augmentar, el poder estatunidenc. Des del final de l’Administració de George W. Bush (2000-2008) fins avui dia, els presidents han estat molt més cautelosos a l’hora de decidir si les forces armades s’han de mobilitzar o no, i com fer-ho per aconseguir els objectius de seguretat desitjats. Concretament, en les guerres d’Ucraïna i Gaza, el president Joe Biden ha articulat sistemàticament una política de suport polític i material a Ucraïna i Israel, però ha evitat qualsevol implicació directa de les forces militars estatunidenques en el camp de batalla. 

Així i tot, és indiscutible que l’Administració actual creu fermament que el lideratge dels Estats Units és vital en els afers internacionals, i que l’exèrcit té un paper crític per dissuadir els adversaris i mantenir la pau i la seguretat internacionals. El president Biden representa la continuïtat de l’ordre establert i no sembla plantejar-se ‒a diferència dels seus dos predecessors, Barack Obama i Donald Trump‒, si és el moment de dur a terme alguns reajustaments en les maneres i els mitjans del poder del país. Per al cosmopolita Obama, la transferència gradual de poder a altres estats era natural i desitjable; per al nacionalisme dur de la visió de Trump, la reorientació perseguia tallar de soca-rel amb el parasitisme d’uns aliats desagraïts. I no han estat els únics en fomentar aquest reajustament: figures polítiques i intel·lectuals de l’esfera pública han reflexionat també sobre la qüestió de com recalibrar el lideratge estatunidenc després de l’Afganistan i davant dels nous desafiaments que s’han plantejat a Europa, l’Orient Mitjà i Àsia Oriental. 

Alguns pensadors realistes com John Mearsheimer, de la Universitat de Chicago, afirmen que malgrat les aparences, l’era de la primacia sense restriccions dels Estats Units va durar només una dècada, la que separa el col·lapse de l’URSS, el 1991, de l’atac terrorista del setembre de 2001; només llavors hi va haver una veritable hegemonia estatunidenca inqüestionable. Abans, durant la Guerra Freda, no hi havia un únic ordre internacional, sinó diferents «ordres limitats», i després de l’11-S, la desmesura de l’Administració Bush a l’Iraq, el 2003, va marcar el principi de la fi de la primacia de la superpotència única, tot i que encara n’hi ha que pensen que va ser el 2016 l’any que realment va marcar el final d’aquesta era, quan Trump va ser elegit president i els votants del Regne Unit van decidir abandonar la Unió Europea. Ambdós esdeveniments van marcar un distanciament dramàtic dels EUA vers un món cada vegada més integrat, fent trontollar el front unit de cooperació entre les grans potències, particularment de les democràcies avançades, amb qui Washington comparteix la defensa d’un ordre internacional liberal. 

Aquest corrent de pensament està confluint en el que alguns anomenen l’escola de la «restricció». Gràcies al finançament que prové tant d’elements conservadors com de progressistes, diversos think tanks i investigadors estatunidencs estan desenvolupant propostes per a un canvi de paradigma en la conceptualització i l’ús del poder dels Estats Units. En general, aquests pensadors defensen una desmilitarització de la política exterior i un enfocament més selectiu a l’hora de determinar quan i com s’ha d’implicar el país en les crisis d’altres parts del món. La majoria d’ells no són aïllacionistes, si bé aposten per una política exterior diplomàtica i humanitària que, amb el temps, porti els Estats Units a comportar-se com un país més «normal», en comptes de ser l’excepcional i indispensable garant de la seguretat o, en termes més durs, l’hegèmon mundial. 

Poder econòmic

L’Administració Biden també veu en el poder econòmic un component clau de la seva autoritat en el sistema internacional. Després d’haver confrontat la crisi financera de 2008 i la més recent crisi de la COVID-19, amb les seves greus dislocacions econòmiques, l’economia dels Estats Units s’ha recuperat més ràpidament que la d’altres grans estats industrialitzats. Les últimes Perspectives de l’Economia Mundial de l’FMI xifren el creixement dels Estats Units en un 2,5% per a 2023 i es preveu que creixi un 2,1% el 2024, superant amb escreix la resta d’economies del G7. Part de l’èxit d’aquestes prediccions prové d’una sèrie de paquets legislatius excepcionalment amplis per a la reinversió en l’economia estatunidenca: la Llei d’Inversió en Infraestructura i Ocupació, la Llei de Xips i Ciència, i la Llei de Reducció de la Inflació (IRA). En conjunt, representen més de 2 bilions de dòlars en nous fons governamentals i van ser totes elles dissenyades per acompanyar inversions igualment grans per part del sector privat per a la revitalització i modernització de l’economia dels Estats Units.

L’assessor de seguretat nacional, Jake Sullivan, va posar èmfasi en els vincles entre l’economia dels Estats Units i la seguretat nacional en un article publicat l’octubre de 2023 a la revista Foreign Affairs i titulat «The Sources of American Power»_³. En paraules de Sullivan, els Estats Units s’enfronten a una nova era i «s’estan adaptant a un nou període de competència en un context d’interdependència i desafiaments transnacionals. Això no significa trencar amb el passat o renunciar als guanys aconseguits, sinó basar la força dels Estats Units en nous fonaments».

Prenent com a referència les idees de la campanya presidencial de Biden de 2020 sobre una «política exterior per a la classe mitjana», Sullivan argumenta que la força militar i el poder polític dels Estats Units s’han de sustentar en una forta economia nacional, que prioritzi la innovació tecnològica, que dugui a terme una adaptació efectiva per a un futur marcat per l’estrès climàtic i que relocalitzi algunes indústries crítiques que serveixen tant per a la infraestructura civil com per a les forces armades. Sullivan també assenyala les noves vulnerabilitats detectades a la base industrial de la defensa nacional, revelades arran del reaprovisionament a gran escala de l’esforç bèl·lic ucraïnès, i que ha posat de manifest deficiències en la producció estatunidenca de sistemes armamentístics clau. Un altre aspecte esmentat a l’article és la preocupació creixent pel control xinès de minerals crítics, així com la dependència excessiva de Taiwan per al subministrament dels semiconductors més avançats, la qual cosa ha fet que Washington fes un gran esforç per relocalitzar la producció de xips als Estats Units.

Estratègicament, l’anàlisi de l’assessor de seguretat nacional caracteritza l’era actual com una tercera fase del lideratge global estatunidenc. A la primera fase, la de l’ordre internacional posterior a la Segona Guerra Mundial creada sobretot per líders estatunidencs visionaris, es van desenvolupar institucions multilaterals per donar suport a la pau, als ideals democràtics i a la contenció del comunisme. La segona fase correspon a l’era posterior a la Guerra Freda, en què els Estats Units gaudien d’una primacia sense límits que va fer que els líders estatunidencs intentessin ampliar l’«ordre basat en normes», amb l’expansió de l’OTAN i el suport a l’admissió de la Xina a l’OMC com a fites importants. 

Poder tou 

Amb tota probabilitat, els líders actuals identifiquen el poder tou amb la fortalesa econòmica dels Estats Units, ja que l’atractiu del país es basa, almenys en part, en allò que genera la classe creativa estatunidenca, la innovadora i sempre canviant cultura de consum i els seus productes, i els valors i la cultura estatunidencs, transmesos tant per Hollywood i la societat civil com pel Govern. És difícil quantificar o predir com evolucionarà aquest poder tou davant dels esforços que han començat a desplegar altres grans potències per exercir el seu propi poder no militar, ja sigui per fer front a la competència de la Xina i la marca de la seva civilització i cultura històriques a través dels seus Centres Confuci, o als esforços maliciosos de Rússia d’utilitzar la seva perícia tecnològica per soscavar l’estabilitat política estatunidenca i agreujar les profundes fissures de la seva societat. 

En alguns sectors s’evidencia una reducció del poder tou dels Estats Units, per exemple en el nombre decreixent de sol·licituds d’estudiants internacionals per cursar estudis en universitats estatunidenques. La demanda es veu afectada segurament pel cost prohibitiu de l’educació estatunidenca i la dificultat per obtenir un visat, especialment en comparació amb altres països occidentals, fet que té un impacte directe sobre el teixit de relacions interpersonals que tenen una importància cabdal en el cultiu del poder tou. Els efectes de la prohibició de visat establerta pel president Trump ‒que encara perduren‒, l’impacte de la COVID-19 o l’esforç de les potències grans i mitjanes per desenvolupar les seves pròpies eines de poder tou donen lloc a una reducció sostinguda d’aquesta forma de poder en mans dels EUA.  

Els condicionants interns del poder estatunidenc: què en pensen els ciutadans? 

Les percepcions sobre el poder estatunidenc no només deriven dels paràmetres indicats anteriorment, sinó també de la qualitat i l’acompliment de les seves institucions democràtiques domèstiques. Durant bona part de l’última dècada, el món ha presenciat un grau de disfuncionalitat interna als EUA sense precedents, amb una marcada polarització política que va tenir el seu moment culminant amb l’episodi violent del 6 de gener de 2021, quan els seguidors del derrotat president Trump van assaltar el Capitoli i van intentar impedir la certificació de la victòria electoral del president Biden. Aquests fets van deixar atònits els estatunidencs i també els ciutadans de desenes de països de tot el món, que van veure com les institucions estatunidenques trontollaven davant de l’augment de l’extremisme i la resposta feble i confusa dels líders polítics. Això ha repercutit negativament en la credibilitat internacional dels Estats Units i pot erosionar la seva capacitat per respondre de manera efectiva als desafiaments de seguretat del futur. 

Les enquestes de Gallup Inc. evidencien la disminució, en els últims anys, del nombre d’estatunidencs que tenen una confiança sòlida en les institucions nacionals, comparat amb les mitjanes recopilades des del 1975. Només els militars mantenen nivells de suport alts ‒arribant al 60% el 2023‒. Per la resta, les dades revelen un retrocés important de la popularitat de les institucions en relació amb les altes cotes que, anteriorment, havien assolit. La presidència i el Tribunal Suprem obtenen al voltant del 26% cadascun, mentre que el Congrés està per sota del 10%, i la premsa, per sota del 20%. 

No obstant això, si tenim en compte l’índex de participació electoral a les presidencials de 2016 i 2020, aquest sembla indicar que els ciutadans encara es prenen seriosament la seva responsabilitat de participar en la vida democràtica. La participació electoral a les eleccions de 2020, en què el president Biden va obtenir la victòria, va ser del 66,8%, un repunt significatiu comparat amb les de 2016, quan van votar menys del 62% dels censats. L’anàlisi de les dades de l’Oficina del Cens mostra una gran participació dels joves, inclosos els votants asiaticoamericans, llatins i hispans. 

Històricament, la política exterior no ha estat un factor clau en l’elecció del partit o del candidat per part dels votants, però aquest any podria ser diferent, ja que la resposta generalitzada de joves, àrabs i musulmans i progressistes a la guerra d’Israel a Gaza presenta un nivell d’oposició a les polítiques actuals que no es veia des de les protestes contra la guerra del Vietnam. El suport a Israel i a la seva estratègia en la campanya militar contra Hamàs continua sent ferm entre els cercles conservadors, però cada vegada hi ha més evidències que la campanya del Partit Demòcrata haurà de convèncer bona part de l’electorat demòcrata que s’està treballant per frenar Israel i posar fi a la guerra. 

A les primàries demòcrates de principis de 2024, una mitjana del 13% dels demòcrates registrats van votar en blanc (uncommitted) o a un altre candidat, per protestar contra el suport ferm de Biden al dret d’Israel a lliurar una guerra agressiva contra Hamàs. Segons el New York Times (19/3/2024), la mitjana històrica de vots de protesta és del 7%, però a Minnesota va assolir gairebé el 20% i a Michigan vorejava el 13%; ambdós són estats amb comunitats musulmanes i àrabs importants.

El passat mes d’abril, amb sis mesos de retard, el Congrés dels Estats Units va votar a favor d’uns paquets d’ajuda generosos per a Ucraïna (61.000 milions de dòlars), Israel i els palestins (26.000 milions de dòlars) i Taiwan i l’Indopacífic (8.000 milions de dòlars). Aquest retard va ser el resultat d’una lluita dins de les files republicanes en què es debatia si vincular o no aquesta ajuda concedida a estats afins amb les demandes de mesures més contundents a la frontera entre els Estats Units i Mèxic. Inicialment, els càrrecs electes veien una oportunitat d’utilitzar la seva influència sobre l’Administració Biden per aconseguir mesures més estrictes en l’àmbit de la immigració i la seguretat fronterera, però l’esforç va col·lapsar quan Trump va intervenir-hi persuadint els republicans d’abandonar la seva pròpia legislació per poder utilitzar la frontera com a arma llancívola contra l’Administració Biden a la campanya de 2024, en lloc de provar de resoldre la crisi urgent a la frontera. Experts en seguretat nacional, tant de dins del Govern com de fora, van veure en aquest episodi un exemple molt preocupant de com les maniobres partidistes poden trampejar ‒valgui l’homofonia amb Trump‒ l’interès nacional, fins i tot durant una greu crisi a la frontera.

Aquesta epopeia va posar en relleu les divisions dins del Partit Republicà, d’una banda, entre els partidaris tradicionals d’una defensa nacional forta i el suport als aliats, i de l’altra la nova dreta, més radical, que empeny el partit cap a l’aïllacionisme. El compromís que va aconseguir conciliar ambdues parts va ser la prestació d’ajuda a Ucraïna en forma de «préstecs remissibles» en lloc de subvencions. Al seu torn, la concessió d’aquest paquet d’ajuda constitueix un èxit important per a l’Administració Biden, ja que aconsegueix demostrar que encara hi ha qüestions en què es pot trobar un terreny compartit que transcendeix les divisions partidistes i que respon al propòsit més ampli del lideratge estatunidenc en un món incert. 

Els estatunidencs estan cansats tant de la guerra a Ucraïna, que no sembla que hagi de tenir un final satisfactori, com de la guerra entre Israel i Gaza, que ha provocat una ansietat encara més profunda a causa del paper dels Estats Units en el conflicte, que evidencia el lamentable fracàs de les anteriors polítiques estatunidenques destinades a trobar una solució justa per a Israel i Palestina. Les dues guerres ressonen de manera diferent a la política polaritzada dels Estats Units. Els republicans estan decididament a favor de donar suport a Israel en la seva guerra contra Hamàs, però el partit del president es troba profundament dividit, i a les seves files hi ha progressistes i alguns moderats que demanen al president que posi condicions a l’enviament de més ajuda militar a Israel. Per contra, hi ha pocs republicans que donin suport a continuar ajudant Ucraïna, mentre que els demòcrates veuen Ucraïna i la defensa d’Europa com una prioritat per al lideratge dels Estats Units, l’OTAN i la solidaritat occidental.

L’enquesta anual sobre l’opinió dels estatunidencs sobre la política exterior dels Estats Units que du a terme el Chicago Council on Global Affairs troba certa continuïtat en el suport dels ciutadans estatunidencs al compromís dels Estats Units al món, en particular pel que fa al suport polític i material a estats afins, així com el suport a la cooperació internacional en relació amb reptes claus_⁴. Però el que més sorprèn de l’enquesta del 2023 és que, per primera vegada en cinquanta anys, la majoria dels republicans (53%) pensa que els Estats Units s’haurien de mantenir fora dels afers mundials. Per contra, el 70% dels demòcrates està a favor d’un paper actiu en aquest àmbit, encara que aquesta xifra s’apropava més al 80% fa menys d’una dècada. Els demòcrates encara creuen fermament que les aliances beneficien els Estats Units, però només la meitat dels republicans comparteixen aquesta opinió. Les enquestes de Chicago indiquen, en canvi, un suport bastant constant, i per part d’ambdós partits, a les aliances amb el Japó i Corea del Sud i a les bases nord-americanes ubicades en ambdós països.

Propers desafiaments

El resultat de les eleccions presidencials de 2024 serà el factor més important a l’hora de determinar com afrontaran els Estats Units els desafiaments que planteja un panorama internacional incert. És evident que una nova Administració Demòcrata representaria més continuïtat que canvi, encara que el president i el seu equip haurien de bregar amb el desenllaç de dues guerres en regions crítiques i la necessitat de gestionar les relacions amb la Xina. D’altra banda, el retorn de Trump a la Casa Blanca agreujaria les incerteses globals, amb polítiques comercials punitives que podrien exacerbar les relacions amb la Xina i els principals aliats, o fins i tot amb disrupcions estructurals. Si una segona presidència de Trump optés per complir els seus objectius de sortir de l’OTAN i liderar una retirada dels afers mundials, apostant alhora per una reestructuració radical del govern nacional, això erosionaria dècades d’iniciatives en polítiques socials i econòmiques. 

Un altre factor que conformarà el futur del lideratge dels Estats Units serà l’estat de les institucions estatunidenques (tribunals, burocràcia, poder legislatiu…). Efectivament, la polarització al cos polític podria empitjorar, i qualsevol signe de violència crònica, crims d’odi i disfunció a la governança estatal i nacional suposaria un llast en la capacitat dels Estats Units per mantenir la seva influència global. Per contrarestar aquest escenari, una bona aposta seria el desenvolupament d’una campanya eficaç per restaurar el civisme, reduir la polarització i els seus costos socials i demostrar més unitat de propòsit pel que fa al paper dels Estats Units a escala global. Alguns líders polítics i figures importants de la societat civil estatunidenca ja estan participant en aquesta iniciativa, que requerirà, sens dubte, temps i sort. 

La manera com la resta del món respondrà a aquest possible replantejament tindrà també un impacte significatiu en el lideratge estatunidenc. El més probable és que Europa i els estats clau de l’Orient Mitjà i Àsia Oriental hagin d’assumir més responsabilitat en l’establiment de l’agenda dins de les regions o a escala mundial, ja que els Estats Units deixarà de ser un soci de seguretat garantit. La demanda d’atenció i compromís dels Estats Units continua sent forta en regions clau, més en l’aspecte governamental que social, però a aquells que encara veuen com a inexcusable la tutela dels Estats Units, hauran de replantejar-se seriosament les seves opcions.

El sistema internacional està en transició i estem presenciant una redistribució del poder, amb potències intermèdies que venen a ocupar el seu lloc al costat de les grans potències. No obstant això, els EUA encara tenen un rol vital, que és el manteniment d’un conjunt de valors i normes liberals promoguts per Occident, així com la gestió de les amenaces geopolítiques actuals i la resposta a les noves demandes d’un ordre mundial en transformació. 

REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

IISS. The Military Balance 2024. Londres: IISS, 2024, p. 36.

Nye, Joseph. Soft Power: The Means to Succeed in World Politics. Nova York: Public Affairs, 2003.

Smeltz, Dina; Friedhoff, Karl; Kafura, Craig; El Baz, Lama i Berry, Libby. «A Cost of Conflict Americans Turn Inward. Results of the 2023 Chicago Council Survey of American Public Opinion and US Foreign Policy». Chicago Council on Global Affairs (2024) (en línia) https://globalaffairs.org/sites/default/files/2024-03/Chicago%20Council%20Survey%202023%20Overall%20Report.pdf)

Sullivan, Jake. «The Sources of American Power. A Foreign Policy for a Changed World». Foreign Affairs (novembre/desembre de 2023) (en línia) https://www.foreignaffairs.com/united-states/sources-american-power-biden-jake-sullivan

Notes:

1- Vegeu Nye (2003). 

2- Vegeu IISS (2024).

3- Vegeu Sullivan (2023).

4- Vegeu Smeltz et al. (2023).

Imatge: © Luke Michael