Retos y límites del sistema de asilo español

¿Está España en primera línea en acogida e integración en el marco de la UE? Los primeros resultados del proyecto NIEM –National Integration Evaluation Mechanism–,  que CIDOB lidera en España, ponen de manifiesto los principales problemas y retos de un sistema que no ha sabido responder de manera rápida y eficaz a la nueva realidad migratoria. La condición inclusiva del sistema de asilo en España lo convierte, al menos sobre el papel, en uno de los más favorables del entorno europeo. Sin embargo, esta concepción abierta del asilo y del refugio topa con la realidad de un sistema desfasado, infradotado y al borde del colapso que no ha sabido gestionar la tendencia al alza en España de los solicitantes de protección internacional desde la (mal) llamada crisis de los refugiados de 2015. 

El Informe Nacional para España, NIEM 2018 “Sobre los solicitantes y beneficiarios de protección internacional” ofrece una radiografía de la situación de la protección internacional en España, con especial atención a aquellos aspectos relativos a la acogida y la integración, y una valoración de dicho sistema respecto a las 3 principales dimensiones del proceso de integración: dimensión legal (nacionalidad, residencia y reunificación familiar), dimensión socio-económica (empleo, educación, vivienda, sanidad y seguridad social) y dimensión socio-cultural (aprendizaje del idioma, integración cívica y concienciación ciudadana). 

Problemas y retos del sistema de asilo en España

El informe destaca la concepción inclusiva y abierta del sistema de acogida e integración español que parte de la base de que cada persona tiene una serie de necesidades específicas y que por tanto el sistema deberá ajustarse a las mismas. Esta atención individualizada se concreta a través de dos ejes desarrollados en el marco del sistema: la red estatal de acogida y los recursos complementarios, y se enmarcan en un camino específico de integración, el llamado itinerario de integración. 

Aunque el sistema de asilo en España cumpla con los estándares europeos, el informe plantea la necesidad de un reflexión general compartida sobre el planteamiento del sistema que adolece de graves problemas: 

• Las demoras del procedimiento y sus consecuencias para la acogida y la integración.

El espacio temporal del procedimiento de otorgación del estatuto puede variar entre los 3 meses a los 3 años. Este problema se extiende entre las distintas fases del procedimiento, con retrasos de hasta 7 meses para acceder a la primera entrevista para formalizar la solicitud, o en la fase de instrucción en los que se excede de largo los 6 meses máximos previstos legalmente. El acceso al sistema de acogida está vinculado a la formalización de la solicitud de protección internacional. Esto convierte las largas esperas para las entrevistas en periodos de tiempo en los cuales las personas solicitantes están desprovistas de acceso a los alojamientos, a manutenciones, o al abanico de servicios previsto por el sistema de acogida. El intento de dar apoyo a aquellas personas que están en esta situación por parte de la administración parece insuficiente. Además, la falta de formalización inicial condena a la persona solicitante de asilo a una situación de irregularidad administrativa, lo que hace aumentar el riesgo de que esta sea expulsada o devuelta. 

• Escasez de recursos materiales e inmateriales.

La carencia de recursos emerge como un problema estructural del sistema de asilo.  La oferta nacional de asilo y refugio en términos de plazas y dotación presupuestaria ha ido aumentando a lo largo de los últimos años, sin embargo, no ha alcanzado un nivel suficiente para atender el aumento de la demanda. La escasez de recursos materiales se traduce a menudo en la falta de capacidad para atender las necesidades específicas de los solicitantes debido, en gran parte, a la falta de personal formado. El informe subraya la urgencia de un sistema integral de recogida de datos y seguimiento analítico de las medidas de integración que valore la eficiencia de las acciones puestas en marcha en materia de acogida e integración. 

• Límites intrínsecos del sistema de acogida e integración: acceso limitado al sistema, rigidez del itinerario de integración y modelo de gobernanza disfuncional. 

El sistema de acogida e integración está diseñado para un perfil muy concreto de personas, y excluye de sus servicios y prestaciones a todas aquellas que no cumplen dichas características dejando fuera a buena parte del colectivo. 

Otro aspecto problemático del diseño del sistema de acogida concierne a su restricción geográfica. El hecho de que todo el itinerario tenga que desarrollarse en la misma provincia choca con las necesidades de movilidad de un persona inmigrante, especialmente intensas en sus primeros meses en el país de llegada y, aún más, dados los problemas estructurales del mercado de trabajo en España. 

Por último, el modelo de gobernanza es parcial y disfuncional, dejando fuera del tablero de acción a importantes actores institucionales. En el eje vertical, ignora a las administraciones autonómicas y locales y, en el horizontal, revela la falta de organización y comunicación entre los distintos ministerios. El informe destaca la necesidad de una estrategia nacional más extensa y diversificada que involucre a todos los actores interesados, tanto en la administración central como en la autonómica y local, y que cuente a su vez con la participación de los actores del tercer sector.

Hacia un nuevo modelo de gobernanza de asilo y refugio 

A la luz de los retos y problemas identificados, el informe esboza algunos posibles cambios para garantizar un sistema de asilo a la altura de los nuevos retos  migratorios: enfocado a largo plazo; fundado en un marco normativo actualizado, eficaz y orgánico; dotado de una arquitectura institucional multinivel; inspirado en buenas prácticas; sostenible a largo plazo y eficaz.     

El proyecto NIEM, liderado por CIDOB en España, se inició en noviembre de 2016 con el objetivo de mejorar la calidad y la eficacia de los procesos de integración de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional en 14 estados miembros de la UE: Eslovenia, España, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Rumanía y Suecia. Los socios del proyecto incluyen tanto instituciones académicas como organizaciones no gubernamentales, lideradas por el Institute of Public Affairs de Polonia. 

El proyecto NIEM –National Integration Evaluation Mechanism. Monitoring and improving the integration of international protection beneficiaries– pretende desarrollar un mecanismo de evaluación de las políticas de integración para los solicitantes de asilo y beneficiarios de protección internacional a nivel nacional. La herramienta se utilizará para recopilar información, identificar brechas y medir el progreso en la integración de los refugiados en las áreas de vivienda, empleo, reunificación familiar, formación, ciudadanía, salud y participación política. El objetivo final es apoyar a las autoridades en la mejora de las políticas de integración, su aplicación y el establecimiento de perspectivas reales de integración para los solicitantes de asilo y refugiados. Este proyecto está financiado por el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI).  

El Informe Nacional para España, NIEM 2018 “Sobre los solicitantes y beneficiarios de protección internacional” ha sido elaborado a partir de un análisis del marco normativo vigente en España en el ámbito del asilo y del refugio, y de entrevistas en profundidad con los principales actores involucrados en el sistema de asilo español.