Reptes i límits del sistema d’asil espanyol

Està Espanya en primera línia en acollida i integració en el marc de la UE?

Els primers resultats del projecte NIEM –National Integration Evaluation Mechanism–, que el CIDOB lidera a Espanya, posen de manifest els principals problemes i reptes d'un sistema que no ha sabut respondre de manera ràpida i eficaç a la nova realitat migratòria. La condició inclusiva del sistema d'asil a Espanya el converteix, almenys sobre el paper, en un dels més favorables de l'entorn europeu. No obstant això, aquesta concepció oberta de l'asil i del refugi topa amb la realitat d'un sistema desfasat, infradotat i a un pas del col·lapse que no ha sabut gestionar la tendència a l'alça a Espanya dels sol·licitants de protecció internacional des de la (mal) anomenada crisi dels refugiats de 2015. 

L’Informe Nacional per a Espanya, NIEM 2018 “Sobre els sol·licitants i beneficiaris de protecció internacional” ofereix una radiografia de la situació de la protecció internacional a Espanya, amb especial atenció a aquells aspectes relatius a l'acollida i la integració, i una valoració d'aquest sistema respecte a les 3 principals dimensions del procés d'integració: dimensió legal (nacionalitat, residència i reunificació familiar), dimensió socioeconòmica (ocupació, educació, habitatge, sanitat i seguretat social) i dimensió sociocultural (aprenentatge de l'idioma, integració cívica i conscienciació ciutadana). 

Problemes i reptes del sistema d’asil a Espanya

L'informe destaca la concepció inclusiva i oberta del sistema d'acollida i integració espanyol que parteix de la base que cada persona té una sèrie de necessitats específiques i que per tant el sistema s'ha d'ajustar a les mateixes. Aquesta atenció individualitzada es concreta a través de dos eixos desenvolupats en el marc del sistema: la xarxa estatal d'acollida i els recursos complementaris, i s'emmarquen en un camí específic d'integració, l'anomenat itinerari d'integració. 

Encara que el sistema d'asil a Espanya compleixi amb els estàndards europeus, l'informe planteja la necessitat d'una reflexió general compartida sobre el plantejament del sistema que pateix de greus problemes: 

• Les demores del procediment i les seves conseqüències per a l'acollida i la integració.

L'espai temporal del procediment d'atorgament de l'estatut pot variar entre els 3 mesos als 3 anys. Aquest problema s'estén entre les diferents fases del procediment, amb retards de fins a 7 mesos per accedir a la primera entrevista per a formalitzar la sol·licitud, o en la fase d'instrucció en què s'excedeix de llarg els 6 mesos màxims previstos legalment. L'accés al sistema d'acollida està vinculat a la formalització de la sol·licitud de protecció internacional. Això converteix les llargues esperes per a les entrevistes en períodes de temps en els quals les persones sol·licitants estan desproveïdes d'accés als allotjaments, a manutencions, o al ventall de serveis previst pel sistema d'acollida. L'intent de donar suport a aquelles persones que estan en aquesta situació per part de l'administració sembla insuficient. A més, la manca de formalització inicial condemna a la persona sol·licitant d'asil a una situació d'irregularitat administrativa, el que fa augmentar el risc que aquesta sigui expulsada o retornada. 

• Manca de recursos materials i immaterials.

La manca de recursos emergeix com un problema estructural del sistema d'asil. L'oferta nacional d'asil i refugi en termes de places i dotació pressupostària ha anat augmentant al llarg dels últims anys, però, no ha arribat a un nivell suficient per atendre l'augment de la demanda. L'escassetat de recursos materials es tradueix sovint en la manca de capacitat per atendre les necessitats específiques dels sol·licitants a causa, en gran part, a la manca de personal format. L'informe subratlla la urgència d'un sistema integral de recollida de dades i seguiment analític de les mesures d'integració que valori l'eficiència de les accions posades en marxa en matèria d'acollida i integració. 

• Límits intrínsecs del sistema d'acollida i integració: accés limitat al sistema, rigidesa de l'itinerari d'integració i model de governança disfuncional.

El sistema d'acollida i integració està dissenyat per a un perfil molt concret de persones, i exclou dels seus serveis i prestacions a totes aquelles que no compleixen aquestes característiques deixant fora a bona part del col·lectiu. 

Un altre aspecte problemàtic del disseny del sistema d'acollida té a veure amb la seva restricció geogràfica. El fet que tot l'itinerari hagi de desenvolupar-se en la mateixa província xoca amb les necessitats de mobilitat d'un persona immigrant, especialment intenses en els seus primers mesos al país d'arribada i, encara més, donats els problemes estructurals del mercat de treball en Espanya. 

Finalment, el model de governança és parcial i disfuncional, deixant fora del tauler d'acció a importants actors institucionals. A l'eix vertical, ignora a les administracions autonòmiques i locals i, en l'horitzontal, revela la manca d'organització i comunicació entre els diferents ministeris. L'informe destaca la necessitat d'una estratègia nacional més extensa i diversificada que involucri tots els actors interessats, tant en l'administració central com en l'autonòmica i local, i que compti al seu torn amb la participació dels actors.

Cap a un nou model de governança d'asil i refugi

A la llum dels reptes i problemes identificats, l'informe esbossa alguns possibles canvis per garantir un sistema d'asil a l'altura dels nous reptes migratoris: enfocat a llarg termini; fundat en un marc normatiu actualitzat, eficaç i orgànic; dotat d'una arquitectura institucional multinivell; inspirat en bones pràctiques; sostenible a llarg termini i eficaç. 

El projecte NIEM, liderat pel CIDOB a Espanya, es va iniciar al novembre de 2016 amb l'objectiu de millorar la qualitat i l'eficàcia dels processos d'integració dels sol·licitants i beneficiaris de protecció internacional en 14 estats membres de la UE: Eslovènia, Espanya , França, Grècia, Hongria, Itàlia, Letònia, Lituània, Països Baixos, Polònia, Portugal, República Txeca, Romania i Suècia. Els socis del projecte inclouen tant institucions acadèmiques com organitzacions no governamentals, liderades per l'Institute of Public Affairs de Polònia. 

El projecte NIEM –National Integration Evaluation Mechanism. Monitoring and improving the integration of international protection beneficiaries– pretén desenvolupar un mecanisme d'avaluació de les polítiques d'integració per als sol·licitants d'asil i beneficiaris de protecció internacional a nivell nacional. L'eina s'utilitzarà per recopilar informació, identificar bretxes i mesurar el progrés en la integració dels refugiats a les àrees d'habitatge, ocupació, reunificació familiar, formació, ciutadania, salut i participació política. L'objectiu final és donar suport a les autoritats en la millora de les polítiques d'integració, la seva aplicació i l'establiment de perspectives reals d'integració per als sol·licitants d'asil i refugiats. Aquest projecte està finançat pel Fons d'Asil, Migració i Integració (FAMI). 

L'Informe Nacional per a Espanya, NIEM 2018 "Sobre els sol·licitants i beneficiaris de protecció internacional" ha estat elaborat a partir d'una anàlisi del marc normatiu vigent a Espanya en l'àmbit de l'asil i del refugi, i d'entrevistes en profunditat amb els principals actors involucrats en el sistema d'asil espanyol.