In conversation with | El ascenso del Sur Global: impactos y desafíos para el orden internacional basado en reglas

Pol Morillas, director, CIDOB

EN CONVERSACIÓN CON

Embajador Christoph Heusgen, presidente de la Conferencia de Seguridad de Múnich

Presidente de la Conferencia de Seguridad de Múnich (MSC) desde 2022. Con anterioridad a este cargo, fue Representante Permanente de Alemania ante las Naciones Unidas (2017-2021) y, entre 2005 y 2017, ejerció de Asesor de Política Exterior y Seguridad de la canciller federal Angela Merkel. Heusgen también ha ocupado cargos de responsabilidad en el marco de la UE, donde fue director de la Unidad de Políticas del Alto Representante, Javier Solana, en la Secretaría General del Consejo de la Unión Europea (1999-2005). Instaurada en 1963, la cita anual de la MSC se ha convertido en uno de los foros de debate más importantes del mundo en materia de política de seguridad y defensa internacional. La conferencia adopta una visión amplia de la seguridad, que abarca las dimensiones económica, ambiental y humana de la seguridad, y que plasma en su Informe Anual (https://securityconference.org/en/publications/munich-security-report-2024). 

Pol Morillas (PM): Sea bienvenido, Embajador Christoph Heusgen, presidente de la Conferencia de Seguridad de Múnich, a una nueva edición de En Conversación con CIDOB que, en este caso, queremos dedicar a abordar las principales cuestiones que ocupan la agenda internacional, como el conflicto en Ucrania o la crisis en Gaza, pero también a reflexionar sobre la relevancia del Sur Global como una entidad emergente y significativa en el orden internacional. Y aprovechando su posición privilegiada como presidente de la MSC, permítame empezar con una pregunta deliberadamente amplia: ¿cuál es su percepción acerca de la actual transformación del escenario geopolítico global, cada vez más complejo y marcado por una creciente rivalidad entre potencias? ¿Cómo describiría usted las dinámicas que determinan el sistema internacional hacia el que nos encaminamos y qué actores son, a su modo de ver, los más relevantes?

Christoph Heusgen (CH): Permítame empezar dando las gracias a CIDOB por la invitación a discutir sobre cuestiones tan relevantes. Ciertamente, comparto su posición de partida: nos encontramos en un contexto global de una enorme complejidad, quizás la mayor de la que tenemos memoria, y que recientemente se ha visto agravada por una serie de episodios que cuestionan frontalmente algunos pilares básicos del sistema, como la primacía del derecho internacional. Lo que hace que este momento sea particularmente grave es que quienes cuestionan el modelo no son un reducido número de estados rebeldes o marginales del sistema, sino que son países tan poderosos como EEUU ‒bajo la Administración Trump‒, Rusia o China. Mi sensación es que esto nos coloca en una situación muy peligrosa, que fomenta la idea de que en el sistema internacional la ley que impera es la ley del más fuerte. Y esto me preocupa, porque contraviene el modo en que creo firmemente que deben actuar los estados, más aún cuando aumenta la complejidad; debemos preservar a toda costa los principios del derecho internacional y de la carta de la ONU, que otorgan una representación igual a todos los países. Es más, en lugar de crear excepciones y minar el carácter coral del sistema internacional, lo que deberíamos hacer es sumar a este orden internacional basado en reglas al máximo posible de actores internacionales, entre ellos, los del denominado Sur Global, que tienen una importancia capital y que no podemos pasar por alto. Desde la Conferencia de Seguridad de Múnich, la entidad que, como sabe, presido, lo tenemos claro. Si bien nacimos en 1963 como un foro dedicado a la seguridad y la defensa y con un enfoque eminentemente transatlántico, puedo decir que esto, hoy, ha cambiado. Es más, una de mis prioridades al frente de la MSC es visibilizar y dar voz al Sur Global en la elaboración de nuestra agenda. Esto se apoya en la creencia de que hoy en día ya no existen los retos locales; todos los retos que tenemos ante nosotros tienen una dimensión y repercusiones globales. Cuando invitamos a los países del Sur Global a nuestra cita anual en Múnich es porque queremos saber de primera mano cuáles son sus preocupaciones y sus prioridades ‒que acostumbran a quedar sofocadas por voces más potentes‒, y que, permítame decir, son bien distintas de las que a menudo les atribuimos. No obstante, y antes de proseguir con la conversación, déjeme expresar también mis reservas acerca de la validez y el alcance del término «Sur Global», ya que creo que implica una generalización que, lejos de ayudarnos a lidiar con la complejidad a la que hacíamos referencia, emborrona los matices que existen dentro de un grupo de países con capacidades e intereses muy diferentes. Tengo, por tanto, una actitud ambivalente frente a la noción emergente del Sur Global: bien estará si contribuye a una mejor comprensión de los problemas reales de los países del Sur y nos ayuda a incorporarlos a la agenda internacional; no obstante, mi temor es que a costa de ello nos perdamos matices con grandes implicaciones geopolíticas. 

PM: Entiendo por sus palabras que comparte la creencia de que vivimos en un mundo mucho más geopolítico y, también, más conflictivo. Y que esto se explica, por lo menos en parte, por una rivalidad manifiesta entre las grandes potencias por cuestiones geopolíticas, que da pábulo a los conflictos armados, a los que acompañan crisis humanitarias severas, como vemos en Ucrania y Gaza, crisis que también se dan en otros muchos conflictos de igual, o incluso mayor virulencia para la población civil, y que lamentablemente, pasan prácticamente inadvertidos para los grandes medios de comunicación, como es el caso de Sudán. Mi pregunta a este respecto es doble: ¿debemos prepararnos para un mundo que será cada vez más conflictivo? Y, segundo: ¿qué implicaciones tiene esto para los mecanismos e instituciones de seguridad global vigentes hoy día?

CH: Mi respuesta a su primera pregunta es que sí, y así lo afirman los datos: el número de conflictos abiertos hoy en día no tiene precedentes. Y como sabe la lista de conflictos olvidados a la que hacía referencia es larga, e incluye situaciones dramáticas como las que se viven en Somalia, en el Cuerno de África y en Haití, por nombrar solo algunos. Asistimos también a múltiples crisis humanitarias, que dan lugar al mayor número de refugiados del que tenemos constancia. Y esto es de prever que siga agravándose debido a la incidencia del cambio climático. A mi modo de ver, el único modo de afrontar todas estas crisis y desafíos globales es mediante la consolidación y el respeto del derecho internacional común, y debemos decir las cosas por su nombre: hay que denunciar a Rusia cuando viola la carta de la ONU y el derecho internacional al atacar a Ucrania; pero también, y reconociendo el derecho de Israel a su autodefensa tras el ataque brutal por parte de Hamás en octubre de 2023, hay que exigirle que su respuesta respete el derecho internacional y el derecho internacional humanitario. Desde Occidente, debemos mejorar ciertas actitudes y conductas si queremos dejar sin argumentos a los que nos acusan de doble moral. La solución es defender la coherencia en la aplicación del Derecho Internacional, y aplicar los mismos criterios a cualquier tipo de crisis o conflicto, independientemente de los actores y de su situación geográfica. Aun reconociendo sus imperfecciones, que son muchas, nuestro compromiso debe ser la defensa del actual orden internacional basado en reglas, así como los valores que encarna la carta de Naciones Unidas, ante los envites que, desde China o desde otros muchos lugares, se lanzan para poder reemplazarlo por un sistema internacional de nuevo cuño, del que, por el momento, sabemos más bien poco. 

PM: Me parece muy oportuna esta mención que hace a la doble moral con la que se afrontan los conflictos actuales que, como bien dice, nutre muchas de las críticas al actual sistema internacional. No obstante, y antes de adentrarnos en este aspecto, permítame preguntarle por su definición del concepto del Sur Global, ante la que afirmaba hace un momento es usted escéptico. ¿Cuál cree usted que puede ser el alcance de la noción Sur Global y qué importancia le otorga como espacio de concertación de países con cada vez mayor influencia en la esfera política internacional?

CH: No quisiera que me malinterprete; si bien he apuntado a algunas de las debilidades del concepto Sur Global, creo que tiene también un potencial nada desdeñable. Sin ir más lejos, en la MSC optamos por abrir la edición de 2023 con una sesión que, en lugar de reunir a los máximos representantes de la OTAN o de grandes potencias tradicionales, contó con la participación de líderes de varios países del Sur Global, como Filipinas, Colombia, Namibia o Brasil. Con esta decisión queríamos mandar dos mensajes: en primer lugar, uno a nivel interno, dirigido a nuestra audiencia y a los tradicionales participantes del foro; y, en segundo lugar, queríamos enviar también un mensaje a los países de África, de América Latina y de Asia para comunicarles que sus preocupaciones también son nuestras, y que deben ser escuchadas. Y la sesión fue muy enriquecedora, ya que pudimos ver que sus inquietudes no son las mismas que las que tiene Occidente, sino que están vinculadas a los precios de los alimentos, los de la energía o la deuda externa, entre otras cuestiones. Y de nuevo en la edición de 2024 hemos repetido este formato, que hace que las demandas del Sur Global puedan ser escuchadas y comprendidas por los lideres políticos occidentales. Esto nos ayuda a generar la consciencia de que muchos problemas están relacionados entre ellos y que es esencial unir esfuerzos para encontrar soluciones compartidas. Quisiera hacer un inciso acerca de la edición de este año, ya que dedicamos una sesión a la crisis en Haití que, como sabe, va a contar con una implicación activa de Kenya como líder de una misión multinacional de seguridad de Naciones Unidas, en un ejemplo de la tendencia a una mayor implicación del Sur Global en la resolución de conflictos internacionales. Si bien este conflicto no abre los noticiarios en mí país, Alemania, y me temo que pasa inadvertido también en otros muchos lugares, creo que desde foros como la Conferencia de Múnich debemos jugar este papel más didáctico: subrayar y explicar las cuestiones globales desde ópticas y liderazgos que no sean exclusivamente occidentales.

PM: En este acercamiento común a los desafíos globales, tanto del Norte como del Sur, diría que las alianzas son un elemento esencial. Y la tentación está siendo, en muchos casos, el establecimiento de alianzas con los países denominados de mentalidad afín, con los que se comparten ciertos valores o una interpretación coincidente de los retos globales. No obstante, y retomando su afirmación de que hoy los desafíos son comunes y globales ‒como el cambio climático, o una pandemia‒, ¿nos aleja este énfasis en los países afines de la solución compartida a la que aspiramos? Lo digo, porque, en lugar de depositar el énfasis en la naturaleza del actor, quizá lo relevante sería centrarse en el contenido en sí de la alianza. Incluso si no se comparten de entrada los valores y principios, de manera que se pueden establecer alianzas más focalizadas y efectivas, en defensa de los bienes públicos globales, por ejemplo. ¿Cuál es su opinión al respecto? ¿Son compatibles estas dos maneras de abordar una alianza, o por el contrario, las ve excluyentes?

CH: Esta es una pregunta muy pertinente. En mi opinión no se trata de escoger entre una u otra opción, sino que las dos opciones son perfectamente válidas. Es muy lícito buscar alianzas con socios con los que se comparten ideas afines, como pueden ser los valores democráticos o ciertos intereses en particular, pero en este momento, resulta muy enriquecedor y valioso ‒y esta es una visión que el G7 ha desarrollado últimamente‒ abrirse a otros socios menos habituales y desarrollar con ellos un diálogo constructivo en base a unos intereses o proyecto en común. Para mí, lo esencial es que las alianzas tengan un encaje en el marco de Naciones Unidas, es decir, aprovechando todos los tratados y regulaciones que tenemos al alcance, ya que representan el entorno ideal donde se respeta y reconoce a todos los actores por igual.

PM: Ya que menciona a las Naciones Unidas, centrémonos ahora en la vigencia del sistema multilateral actual. En los últimos años hemos sido testigos de numerosas disputas, lo que ha provocado un aumento de la presión en el propio sistema multilateral, con Naciones Unides a la cabeza. Es evidente que tiene carencias, y que estas afloran a medida que cambian los apoyos y las estrategias de las grandes potencias, sin cuyo compromiso no es posible gestionar con éxito las crisis globales. ¿Cuál es su opinión sobre el sistema multilateral actual? ¿Cómo podemos reformarlo para que sea más representativo y capaz de lidiar con las crisis globales que mencionaba?

CH: Antes de cualquier otra consideración, permítame subrayar que debemos ser muy prudentes a la hora de dar por perdidas a las organizaciones internacionales vigentes, aunque pensemos que no funcionan o que son ineficaces. Honestamente, creo que hoy por hoy no estamos en condiciones de crear una nueva ONU, con el consenso mayúsculo y todo el sistema normativo que esto requeriría. Por tanto, nuestros esfuerzos deben focalizarse en, por un lado, proteger y mantener vigente este sistema; y, por otro lado, esforzarnos en mejorar la representatividad de la organización y su eficacia. Por ejemplo, si hablamos del Consejo de Seguridad, pienso que tenemos que ser realistas y pensar en reformas factibles: sabemos que ninguna de las cinco potencias con derecho a veto en el Consejo está dispuesta a ceder este poder, esto es así. No obstante, sí existe la posibilidad real de cambiar la composición el Consejo, ya que para ello se necesitan dos tercios de los votos en la Asamblea General. Estamos pues ante una cuestión de voluntad política, que requiere del compromiso de los países para hacerlo posible. Y lo mismo ocurre en el caso de otras organizaciones internacionales, como las financieras, que deberían reflejar mejor la imagen actual del mundo y de los flujos financieros, cosa que no sucede. De no hacerlo, nos arriesgamos a que estas instituciones, que son tan importantes, y que no parecen tener reemplazo, pierdan legitimidad. Este debería ser el camino para reformar las instituciones internacionales, respetando siempre el orden internacional basado en reglas, como he dicho anteriormente. 

PM: Hablemos ahora un poco de la Unión Europea, que desde su creación en 1957 ha sido y es un actor importante de este sistema multilateral basado en reglas al que hacía mención. No obstante, también hoy la UE afronta múltiples desafíos importantes, entre ellos, el de mejorar su relación con este Sur Global al que hacíamos referencia anteriormente, y que se ve lastrada por la memoria del pasado colonial europeo y por las críticas relativas a la doble moral occidental. Bajo su punto de vista y con la pretensión de reforzar el multilateralismo, ¿cuál considera que debería ser la aproximación y las prioridades de la UE respecto al Sur Global?

CH: Como sabe, la Unión Europea se fundó como un proyecto de paz, y en buena parte gracias a ella hemos gozado del periodo de paz y estabilidad más largo en la historia del continente. Esta es una realidad irrefutable y por ello debemos preservarla a toda costa. La UE defiende también unos valores y principios que quedan reflejados en sus tratados, y que deben imperar a la hora de establecer relaciones con otros estados. No obstante, esto debe ser compatible con una aproximación abierta y flexible hacia otros países, que evite las actitudes paternalistas de tiempos pretéritos y que tenga en cuenta que, a menudo, los valores y principios de nuestros interlocutores no se corresponderán con los nuestros. Debemos encontrar vías para que esto no sea un obstáculo a la hora de desarrollar buenas relaciones y establecer marcos de cooperación efectivos con otros países. La UE debe reconocer que existen otras visiones del mundo, y escuchar y reconocer dichas realidades políticas, con el objetivo de trabar acuerdos y promover la cooperación internacional que nos permita encarar con éxito los retos comunes que nos depara el futuro, que no son pocos. Por mi experiencia en Naciones Unidas, tengo el convencimiento de que los países del Sur Global desean colaborar con la UE, y creo que esta es una oportunidad que no podemos desaprovechar.

PM: Para terminar con esta conversación, quisiera proponerle el ejercicio, siempre atrevido, de imaginar el futuro; ¿cómo cree usted que sería un orden internacional en el que el Norte y el Sur Global hubieran establecido una dinámica de relación de igual a igual? ¿Qué cambios deberían haber acometido las organizaciones internacionales para llegar a este fin? ¿Sería, en su opinión, un mundo más seguro y estable, o todo lo contrario?

CH: Creo que muchos de los elementos por los que me pregunta han aparecido de un modo u otro a lo largo de esta conversación. En primer lugar, es imperativo que desde Occidente nos desprendamos de las actitudes paternalistas y que hablemos menos, y escuchemos más; aprender a escuchar me parece esencial si lo que queremos es atender a las preocupaciones y las necesidades vitales de los países de África, América Latina y Asia. Permítame ponerle un ejemplo que creo que ilustra este cambio de paradigma: en las últimas décadas, mi país, Alemania, ha reclamado insistentemente una silla permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. A mi modo de ver, nuestra demanda es perfectamente legítima, ya que Alemania es el segundo mayor contribuyente al sistema de Naciones Unidas, y también el segundo contribuyente a la ayuda para el desarrollo. Sin embargo, no podemos aislarnos de la realidad que nos envuelve y que nos brinda otros elementos a tener en cuenta. El primero de ellos es que a finales de este siglo la población europea será tan solo el 5% de la población mundial y, a pesar de ello, los europeos contamos con dos sillas permanentes ‒y con derecho a veto‒ en el Consejo de Seguridad, que ocupan Francia y Reino Unido. No es de prever que aumente la cuota europea por lo que, naturalmente, la solución más sencilla sería que, o bien París o bien Londres nos cedieran su puesto. Pero no nos engañemos, esta es una posibilidad que roza la ciencia ficción, ya que creo que no ha nacido aún el líder político capaz de plantear semejante posibilidad. Por lo tanto, por muy legítima que sea nuestra demanda, los alemanes tenemos que aceptar la realidad y quizá reconocer que el peso de Europa en las organizaciones internacionales es ya muy grande. O quizá plantearnos una lógica de rotaciones ‒por ejemplo, como en el caso del Consejo de derechos Humanos de la ONU‒, que también debería dar cabida los países del Sur Global. Mi impresión es que esta debería ser la línea a seguir, no solo en relación al Consejo de Seguridad, sino también con los organismos financieros internacionales. Nos guste más o menos, creo que debemos renunciar a ciertos privilegios para poder dar más voz y derechos al Sur Global, y que las instituciones internacionales devengan más representativas y legítimas. Y así lo hemos intentado hacer en las últimas sesiones de la Conferencia de Seguridad de Múnich, abriendo el debate a la participación de países del Sur, porque creo que es urgente y pertinente hacerlo. De lo contrario, nos arriesgamos a minar de tal forma las normas del sistema internacional y los fundamentos de las instituciones que lo sostienen que favorezca la imposición de la ley del más fuerte, en lugar de prevalecer el imperio de la ley, como creo que debería ser.  

PM: Muchas gracias Embajador Heusgen por habernos acompañado hoy aquí, por compartir con nosotros su visión constructiva y basada en su dilatada experiencia diplomática de cómo opera el sistema internacional y cómo podemos acomodarlo a los retos de en un mundo cambiante. 

CH: Muchas gracias a CIDOB por la invitación.