Claves de la política exterior de Cuba: presente y futuro de una revolución subsidiada
El sesenta aniversario de la Revolución cubana –subsidiada en gran parte desde el exterior– ha coincidido con un entorno regional adverso y la crisis venezolana, que obligará al régimen a modificar sus alianzas y su proyecto político y económico. El presente texto plantea la dimensión de estos desafíos y analiza las posibles salidas a las trabas de la política exterior cubana durante el gobierno de Miguel Díaz-Canel, el primer presidente que no pertenece a la “generación histórica” y cuya legitimidad depende de la velocidad y del grado de apertura que deseen y exijan los ciudadanos. El nuevo ciclo político en Cuba se inaugura en medio de cambios políticos desfavorables a los intereses del régimen y con una mayor presión desde EEUU y Brasil, que son compensados, solo en parte, por una relaciones más intensas con China, Rusia y, más recientemente, con la Unión Europea y México.
Fin de ciclo
El bienio 2018-2019 cerró un ciclo en la política exterior cubana, que en los últimos veinte años se había centrado en su relación estratégica con el régimen chavista de Venezuela, que actualmente afronta una crisis política y económica existencial con un desenlace incierto. A nivel interno, Cuba inició una nueva etapa de reformas institucionales bajo la presidencia de Miguel Díaz-Canel, quien había asumido el poder en abril de 2018. La máxima expresión de esta nueva etapa fue la Constitución1, ratificada el 24 de febrero de 2019 en una consulta popular en la que el 78,3% votó por el Sí, siendo rechazada por el 8,1% de los ciudadanos (más del 10% en las ciudades de Holguín y Guantánamo), conforme a datos de la Comisión Electoral Nacional.
La contienda electoral se celebró en medio del conflicto venezolano, en efervescencia desde que el opositor Juan Guaidó se autoproclamó presidente, el 23 de enero de 2019. Guaidó recibió el apoyo de más de 60 países, entre ellos Estados Unidos y 24 países de la Unión Europea, que deslegitimaron a Nicolás Maduro, el supuesto ganador de unas elecciones consideradas fraudulentas celebradas en mayo de 2018. El conflicto político, nuevas sanciones de EEUU a los ingresos petroleros y un colapso inminente de la economía venezolana obligaron al Gobierno cubano a buscar alternativas o nuevos aliados para sustituir la alianza estratégica con Caracas2.
Todo ello aconteció en un entorno político regional mucho más adverso que en el período 2003-2015, cuando Cuba contó con el apoyo de los demás miembros del Grupo ALBA y los presidentes de izquierdas en el poder en Argentina, Brasil, Chile y Ecuador, y cuando restableció relaciones diplomáticas con EEUU e incluso participó en las Cumbres de las Américas y prácticamente todos los mecanismos regionales. Durante ese período, su reinserción en las Américas permitió a Cuba asumir un papel regional más activo, y posicionarse como país garante y sede de las negociaciones de paz entre el Gobierno colombiano y la guerrilla de las FARC en el proceso de paz.
El ciclo político conservador que se inició América en 2016 (Mauricio Macri en Argentina, Jair Bolsonaro en Brasil, Sebastián Piñero en Chile, Iván Duque en Colombia y Donald Trump en EEUU) y la crisis existencial del Gobierno de Nicolás Maduro conllevó un creciente aislamiento de Cuba en el continente. Por tanto, a partir de 2019, el régimen cubano afrontó desafíos complejos y existenciales en materia de política exterior y económica que requieren una mayor diversificación de socios y una nueva narrativa.
El principal reto para la política exterior cubana es, sin duda, apoyar a su aliado Venezuela, tras la proclamación del presidente Juan Guaidó que, con el apoyo de Estados Unidos y países claves de la región como Argentina, Brasil, Canadá, Chile y Colombia –antes socios cercanos a Cuba–, intenta imponerse sobre su adversario Nicolás Maduro. El régimen resiste gracias al apoyo y respaldo de China, Cuba, Rusia, Irán, Siria y otros adversarios de Washington3. Sin su principal aliado, Venezuela, Cuba estaría no solo más aislada en la región sino que también se aceleraría el declive económico.
El desenlace del conflicto venezolano determinará la relación entre La Habana y Washington, que durante la presidencia de Donald Trump ha vuelto a endurecer el discurso contra las autoridades cubanas y su apoyo a Maduro, pero sin abandonar el nuevo marco diplomático y de comunicación que había definido Barack Obama tras restablecer, en 2015, las relaciones con la isla. Otro efecto negativo del giro político conservador ha sido la finalización, por parte del Gobierno de Bolsonaro, del programa “Más Médicos” entre Brasil y Cuba.
En los últimos veinte años, desde la elección de Hugo Chávez en 1999, la relación con la Revolución bolivariana ha sido esencial para el Gobierno cubano. Hasta 2014 La Habana recibió entre 90.000 y 100.000 toneladas de petróleo venezolano a cambio del envío de unos 40.000 profesionales cubanos altamente cualificados para promover y mantener el chavismo y, desde 2013, el “madurismo” en el poder. Este lucrativo intercambio sirvió al interés cubano de ayudar a construir la Revolución bolivariana mediante asesoría política y recursos humanos y, a la vez, subsidiar la maltrecha economía cubana al repetir el modelo de intercambio realizado con la Unión Soviética: revender el petróleo en el mercado internacional para obtener divisas.
En el ámbito doméstico, esta alianza bilateral, políticamente arriesgada pero económicamente beneficiosa, permitió al régimen cubano controlar el sector privado emergente, ralentizar las reformas y evitar un retorno al capitalismo, un postulado que se ha recogido en la nueva Constitución de 2019. Si es posible continuar con reformas por goteo o si lo que hay que hacer es acelerar el proceso, dependerá de la resiliencia del madurismo en Caracas y de la capacidad del Gobierno cubano de reconstruir la política exterior que ha sido, desde 1959, el principal instrumento de supervivencia del régimen.
Una política exterior al servicio de la Revolución
Aparte de Brasil, Cuba es el único país latinoamericano con una política exterior global y estratégica que sirve sobre todo a la lógica interna del poder y demuestra que países pequeños pueden no solo participar, sino incluso moldear la agenda internacional (Romero, 2017: 82) y desafiar a Estados Unidos. La exportación de la Revolución al exterior, cuyo ejemplo más reciente fue Venezuela, el papel destacado de Cuba en la cooperación Sur-Sur o su anual victoria diplomática, cuando Naciones Unidas condena casi unánimemente el embargo de EEUU, señalan una política exterior eficaz y sobredimensionada, basada en el poder blando de las ideas y, sobre todo, en la resistencia ante la superpotencia estadounidense4 que, pese a las sanciones, no ha podido derrocar el régimen.
No obstante, los principios de la política exterior cubana o la “diplomacia Revolucionaria”5, entre ellos el anti-imperialismo, la autodeterminación, la solidaridad y la justicia internacional6 contrastan con un enfoque realista centrado en la supervivencia del régimen en términos de poder y desarrollo en un sistema internacional no anárquico, sino dominado por la potencia hegemónica, EEUU, presente tan solo a 90 millas de la costa cubana.
La Revolución cubana ha sobrevivido sesenta años gracias a socios externos fuertes capaces de compensar la ausencia de relaciones con Estados Unidos y la presión que ejerce Washington contra La Habana: primero la Unión Soviética y, luego,Venezuela. Estos aliados estratégicos garantizaron el mantenimiento del castrismo y la transición hacia el post-castrismo con un programa mínimo de reformas que, por su gradualismo, apenas alteró el monopolio político y económico del Estado.
Posterior a la alianza con la Unión Soviética y el bloque socialista CAME, Cuba buscó el reconocimiento diplomático y la inserción económica y política regional e internacional, dos metas que caracterizaron la política exterior cubana de la post-guerra fría que seguía condicionada por la continuidad del embargo y nuevas sanciones de Washington en 1992, 1996 y 2017. Cuba resistió y consiguió importantes avances en cuanto a su ingreso en prácticamente todas las iniciativas regionales: ALBA, ALADI, Asociación de Estados del Caribe, AEC, Cariforum, CELAC, CEPAL y, desde 2009, bajo el Gobierno de Barack Obama en la Casa Blanca, en las Cumbres de las Américas7. Sin embargo, ante las incertidumbres que plantea su aliado estratégico, Venezuela, queda el desafío de “traducir estos créditos políticos en beneficios económicos tangibles”8 y en alicientes para continuar el proceso de reformas iniciado tras la caída del bloque socialista y profundizadas durante la presidencia de Raúl Castro (2006-2018).
En un contexto regional e internacional adverso, la continuidad del proyecto político cubano depende en gran medida de su estrategia exterior que, por un lado, ha privilegiado la relación con un solo socio estratégico y, por el otro, tiene un alcance global muy superior al tamaño del país. Al ser un Estado pequeño sin recursos estratégicos, sancionado por Estados Unidos, el régimen cubano siempre ha buscado socios externos fuertes para compensar los efectos negativos del embargo de Washington y resistir a través del soft balancing –desafiar el país más fuerte a través de alianzas e instrumentos de poder blando– los intentos de derrocar la Revolución.
Fue en respuesta a las sanciones de Washington y desde una perspectiva de “Estado rebelde” en los términos del realismo periférico9 que se construyeron las alianzas antiimperialistas con la Unión Soviética y, desde 2000, con Venezuela, e igualmente la cooperación sur-sur que lleva a cabo Cuba en África, América Latina y el Caribe. Como indican el período especial tras la caída del bloque soviético (1990-2006) y la incipiente crisis tras el deterioro del intercambio con Venezuela, los costes económicos de esta política exterior de “Estado rebelde” que busca la autonomía, han sido altos10 pero también garantizaron el mantenimiento del régimen o la autodeterminación como columna vertebral de una política exterior al servicio de la Revolución.
Esta apuesta está llegando a su fin. Como consecuencia de la crisis económica y el efecto de las sanciones de Washington contra Maduro, el intercambio comercial de Cuba con Venezuela representó en 2018 menos del 20% del total, la mitad del 40% que significó Venezuela en 2012 para las exportaciones e importaciones cubanas. Entre 2014-2017 también se redujeron en un 23% los servicios profesionales que Cuba envió a Venezuela a cambio de divisas (Mesa-Lago, 2019).
Pese al declive, en 2017 Venezuela volvió a ocupar el primer puesto como proveedor de Cuba, seguido por China, Canadá, España, México y Brasil. En las exportaciones cubanas, sin embargo, Canadá reemplazó a Venezuela como principal destino de productos cubanos, seguido por China y España.11
Dentro de la lógica de “Estado rebelde”, el período 2003-2014 ha sido, probablemente, el ciclo externo más favorable a los intereses del régimen cubano: los gobiernos de izquierdas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador, y su alianza estratégica con Venezuela, garantizaron, junto al restablecimiento de relaciones diplomáticas con EEUU durante el segundo mandato de Barack Obama, no solo la plena inserción internacional de la isla (integrada en ALADI, AEC, CELAC y las Cumbres de las Américas), sino también un papel clave en el grupo ALBA y un protagonismo en las negociaciones de paz de Colombia que tuvieron lugar en La Habana. Fuera de la región, Cuba intensificó relaciones con China y Rusia y negoció un Acuerdo de Diálogo Político y de Cooperación (ADPC) con la UE que permitió, en 2016, superar las trabas de la Posición Común de la UE que había condicionado las relaciones desde 1996.12
Esta época dorada de la política exterior cubana entre 2000 y 2018 finalizó con efectos dramáticos para la economía cubana y el respaldo del Gobierno de Díaz-Canel, más aislado y rodeado de presidentes hostiles a los intereses del régimen. Los gobiernos de Mauricio Macri en Argentina, Jair Bolsonaro en Brasil, Iván Duque en Colombia y Piñero en Chile representan un giro político hacia la derecha conservadora agrupada en la alianza política Grupo de Lima junto a Estados Unidos y Canadá, cuya única finalidad es presionar al gobierno de Maduro en Venezuela
para que deje el poder. Al ser el gobierno cubano aliado estratégico de Maduro, EEUU y sus aliados también podrían incrementar la presión sobre la isla.
Aunque hasta ahora ningún gobierno de la región ha roto relaciones diplomáticas con Cuba, la fragmentación de la arquitectura institucional regional por el conflicto venezolano y el posicionamiento de La Habana a favor de Maduro, minoritario en la región, margina un régimen que, igual que el venezolano, no es una democracia liberal. El Grupo de Lima identifica Cuba con el eje ALBA y el régimen venezolano, con el que Cuba firmó múltiples acuerdos y al que sigue suministrando 50.000 barriles de petróleo diarios, imprescindibles para la supervivencia energética y económica del país. El presidente autoproclamado Juan Guaidó ya anunció que expulsaría a los asesores cubanos de Venezuela y cortará el suministro de petróleo a la isla.
Pero, además, la política exterior cubana afronta también una crisis en las relaciones con Canadá, primer emisor de turismo (más de un millón al año) y su segundo socio económico en las Américas, que fue, hasta 2019, el aliado político más estable para la isla. El deterioro de las relaciones diplomáticas fue el resultado de los ataques sónicos a miembros de la embajada de Canadá y, según algunos, de la renegociación del acuerdo de libre comercio con EEUU, el principal mercado de Ottawa, cuyo gobierno recortó a la mitad su personal en la embajada en La Habana.
Al mismo tiempo, aunque Donald Trump no revirtió los principales cambios de Barack Obama (lazos diplomáticos y eliminación de Cuba de la lista de países que cooperan con el terrorismo), la relación con Estados Unidos ha llegado a mínimos históricos desde la restauración de vínculos diplomáticos en 2015. El deterioro bilateral se debe a ataques sónicos contra miembros de la embajada de EEUU y Canadá, el discurso hostil del presidente Trump que sirve a los intereses domésticos del senador de origen cubano Marco Rubio, las restricciones impuestas a las remesas y visitas, y el incumplimiento del acuerdo migratorio de 1994 por parte del Gobierno de EEUU pese a la continuación de las reuniones bilaterales en esta materia.
Aunque no modificó los fundamentos que creó su antecesor13, el presidente Trump puso fin a tres años de luna de miel entre Cuba y Estados Unidos. Si bien es cierto que no recortó las relaciones diplomáticas con la isla ni prohibió el transporte bilateral que permitió la llegada de medio millón de cubano-americanos y 600.000 turistas estadounidenses, sí que redujo al mínimo el personal de la embajada tras misteriosos ataques sónicos y además, no respetó la concesión de 20.000 visados cubanos al año e impuso, en 2017, nuevas restricciones de comunicación y cooperación para mantener al mínimo el nivel de relaciones entre ambos países.
En su primer discurso ante Naciones Unidas, en septiembre de 2017, el presidente Trump consideró a Cuba y Venezuela “crueles dictaduras comunistas” y anunció un cambio de régimen. En Cuba, los acontecimientos en Venezuela han sido interpretados como el augurio de nuevas amenazas y sanciones. Algunos prevén un nuevo conflicto sobre el congelado asunto de las propiedades estadounidenses nacionalizadas por la Revolución y la reactivación del título III de la Ley Helms Burton aprobada en 1996, durante la presidencia de Bill Clinton.
En un contexto interno de debilitamiento y agotamiento de modelo tras el fin del castrismo, la crisis venezolana añadió más leña al fuego y puso en riesgo la economía cubana basada en el intercambio entre recursos con Venezuela. La lucha de poder entre los dos presidentes afecta a la economía cubana: tanto por las sanciones de EEUU contra Petróleos de Venezuela (PDVSA) y su filial en EEUU (Citgo), que desde 2019 son percibidas por la oposición como un posible desenlace a favor de Guaidó, diametralmente opuesto a los intereses del gobierno cubano.
¿Alternativas? China, Rusia y la nueva relación con la UE y México
El creciente aislamiento regional de Cuba ha sido compensado solo parcialmente por la ampliación de lazos con sus habituales socios China y Rusia, y una relación más fluida con la UE y México. Tras una visita oficial de Miguel Díaz-Canel a Beijing y Moscú, Cuba firmó, en noviembre de 2018, nuevos acuerdos con China y Rusia para afianzar las relaciones en esta nueva etapa política. La asociación estratégica con Rusia se centra sobre todo en créditos blandos, equipo militar para las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FAR)14 y el anti-imperialismo. Además, los vínculos políticos entre China, Rusia y Cuba se vieron reforzados por el claro posicionamiento a favor de Maduro de los tres países en el conflicto venezolano.
Tras dos décadas de estancamiento y reiterados roces en torno a la Posición Común de 1996, Cuba y la UE negociaron el ADPC entre 2014 y 2015, casualmente en medio del restablecimiento de relaciones diplomáticas entre la isla y EEUU. El acuerdo entró en funcionamiento en 2016 y abrió una nueva etapa en las relaciones bilaterales.15 Aunque los recursos financieros de cooperación están limitados a unos 50 millones de euros hasta 2020, el acuerdo permitió a Cuba a formar parte de todos los programas regionales de cooperación de la Comisión Europea, acceder a créditos blandos del Banco Europeo de Inversiones (BEI)16, e insertarse en programas de intercambio académico como Erasmus Mundus o de investigación como las redes Jean Monnet u Horizon 2020.
Asimismo, el ADPC crea un marco jurídico normativo que ofrece una mayor seguridad a los estados miembros en sus relaciones comerciales y de inversión con la isla. Finalmente, tiene un alto valor simbólico de reconocimiento del régimen cubano en un entorno regional más adver so para los intereses cubanos y particularmente frente a EEUU, que nuevamente se ha distanciado del enfoque de compromiso constructivo que adoptó la UE. A diferencia de Washington, hasta ahora la UE no ha vinculado la crisis política en Venezuela con el régimen cubano.
Finalmente México ha sido, junto con Canadá, el país que nunca ha interrumpido sus relaciones diplomáticas con Cuba. Bajo la presidencia del considerado dirigente de izquierdas Andrés Manuel López Obrador (AMLO), ganador de las elecciones presidenciales de agosto de 2018, Cuba podría buscar una mayor alianza con ese país que, junto con Uruguay, se ha mantenido neutral en el conflicto venezolano y ha abandonado el Grupo de Lima. El anuncio de AMLO del posible ingreso de México en el grupo ALBA y su mayor distanciamiento respecto a EEUU (agudizado por el proyecto de construir un muro en su frontera común), abren una vía de cooperación que sería beneficiosa para los intereses políticos y económicos de Cuba. No obstante, el acuerdo comercial que firmó en 2018 con EEUU y la interdependencia entre México DC y Washington conspiran contra esta opción.
Conclusiones
Desde 2019 Cuba tiene que reorientar su política exterior para compensar el declive en las relaciones con Venezuela. La creciente diversificación de sus relaciones comerciales y la firma del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación con la UE indican primeros avances en esta dirección. Sin embargo, sustituir los intercambios con su socio estratégico requiere acelerar las reformas iniciadas en 2011 e identificar nuevos aliados para afrontar la incipiente crisis económica, ya que en 2018, el PIB cubano solo creció un 1,1%.
Un contexto regional e internacional poco favorable a los intereses del régimen cubano y su apoyo a Nicolás Maduro indican una mayor aislamiento y enfrentamiento con Brasil y EEUU. Al mismo tiempo, su estrecha relación con Canadá se ha visto perjudicada por los ataques sónicos contra miembros de su embajada en La Habana. Todo ello y el ciclo político conservador iniciado en muchos países de la región, antes más afines a Cuba, tienden a volver a mermar el papel destacado que pudo asumir el país en los últimos años del gobierno de Raúl Castro.
Las opciones de Miguel Díaz-Canel y del canciller Bruno Rodríguez Parrilla para construir una asociación estratégica con otro socio externo son limitadas: la relación con China y Rusia ya ha llegado a su punto máximo, México está demasiado cercano a EEUU e inmerso en un sinfín de problemas internos de índole social y de seguridad como para asumir el riesgo de ofrecer un apoyo más destacado y visible a Cuba, y para la UE, la isla es un socio secundario y un tanto incómodo, ante las diferentes posturas en el conflicto venezolano y un gobierno autoritario contrario a sus valores y principios. Es más, un posible giro político conservador en España contribuiría a reducir las perspectivas de cooperación, teniendo en cuenta que el ADPC solo ofrece el marco para una mayor cooperación que tiene que ser definida por ambas partes.
Desde esta óptica de escasas oportunidades para crear alianzas estratégicas y reorientar la política exterior cubana, la única alternativa será acelerar el proceso de reformas para limitar los efectos de la incipiente crisis de crecimiento. Amparada por la Constitución que reconoce la propiedad privada y garantiza más libertades individuales, sería la ocasión para dar más espacio a la sociedad cubana, ansiosa de cambios y más crítica con el gobierno de Díaz-Canel. Al carecer el presidente de la autoridad y legitimidad de la generación histórica de la Revolución que cumple seis décadas en medio de una verdadera tormenta regional, sería también una estrategia de ganar legitimidad y apoyo que, como se ha visto en el referéndum de febrero de 2019, tiende a disminuir. El manejo de los tiempos y la conjunción de la agenda interna y externa determinarán el futuro de la isla que siempre ha tenido una alta dependencia del exterior.
Notas:
1. Welp, 2019.
2. Gratius; Puente, 2018.
3. Ayuso; Gratius, 2019.
2. Erisman; Kirk, 2018.
3. Ministerio de Asuntos Exteriores de Cuba,“Principales resultados de la Política Exterior cubana en el 2018”, accesible en línea: www.minrex.gob.cu/es/resumen-2018
6. Romero, 2017: 83.
7. Gratius, 2018.
8. Alzugaray, 2017: 208.
9. Escudé; Schenoni, 2016.
10. Escudé; Schenoni, 2016.
11. Oficina Económica y Comercial de España en La Habana, 2019.
12. Gratius, 2018.
13. Alzugaray, 2017.
14. Mesa-Lago, 2019.
15. Ayuso; Gratius, 2018.
16. Cuba se integró también en el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y firmó, en marzo de 2016, un acuerdo con CAF, el Banco de Desarrollo para América Latina.
Referencias Bibliográficas:
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