Binacionalidad cívica y derecho a la ciudad en la paradiplomacia de Ciudad de México

En el marco del estudio de las «nuevas diplomacias», este artículo examina la paradiplomacia de ciudades. Así, plantea que la paradiplomacia de ciudades logra una especificidad en este ámbito al evitar ser una simple imitación de las diplomacias de los estados. Con un abordaje cualitativo, analiza el caso de Ciudad de México a partir de la siguiente pregunta de investigación: ¿en qué medida la paradiplomacia de Ciudad de México incorpora en sus acciones la binacionalidad cívica? El argumento que se sigue es que, en la América del Norte contemporánea, los migrantes binacionales, por sus características transnacionales, son agentes necesarios para la paradiplomacia de la Ciudad de México. La base empírica del análisis son políticas y activismos migrantes en Ciudad de México y en Chicago.

En las ciudades suceden intensas interacciones entre personas, espacio público, empresas y vida cotidiana; actualmente, se observa tanto en la práctica como en lo académico un creciente interés por explorar el rol de las ciudades en el ámbito global (Barber, 2013; Curtis, 2016). Acuto (2016: 510) afirma: «Hoy las ciudades son vistas como motores clave para conducir la economía global, los flujos globales de información y la movilidad de personas y mercancías alrededor del mundo»_¹. Ante ello, hay que tener presente que la internacionalización de las ciudades o los municipios no es un fenómeno novedoso (Fernández de Losada y García Chueca, 2018); sin embargo, en un entorno de política global (McGrew, 2014) es relevante y necesario analizar las especificidades de la internacionalización de las ciudades para comprender mejor las actuales transformaciones diplomáticas contemporáneas. Aquí se entiende la política global como «una política de una sociedad global embrionaria en la que la política doméstica y la mundial, aunque sean conceptualmente distintas, en la práctica son inseparables (…) lo cual lleva a repensar las instituciones modernas que fueron concebidas con una lógica territorial y nacional» (ibídem: 15).

Este artículo explora el rol de las ciudades en una política global que se caracteriza por su debilidad institucional, pero con intensas dinámicas que fluyen dentro y fuera de los estados-nación. Ejemplo de ello son los desarrollos de un sistema financiero global (Sassen, 2015) y el de una infraestructura global que trasciende las fronteras de los estados-nación (Khanna, 2016). Ante dicho entorno, se reflexiona sobre las tendencias de un mundo que se pluraliza y que requiere miradas renovadas sobre cómo las sociedades se resitúan de acuerdo con sus historias, recursos y lugares en el mundo. Para ello, se ofrece un acercamiento académico que se sitúa en los márgenes ante el mainstreaming de los enfoques disciplinarios en las ciencias sociales y que está sustentado por una literatura y un enfoque que apelan a la necesidad de repensar los proyectos políticos (Estado-nación) que parecían completados y consolidados y cuya funcionalidad hoy se cuestiona tanto dentro como fuera, pues las sociedades son dinámicas, se transforman y repiensan el orden del mundo y su lugar en él. 

Para estudiar la internacionalización de las ciudades en un entorno de una política global contemporánea, se analiza el caso de una ciudad del Sur Global: Ciudad de México. El objetivo es comprender cómo las ciudades, en cualquier parte del mundo, se transforman de acuerdo a su propias características e historias y se resitúan en un entorno globalizado. En este sentido, no se igualan las ciudades, sino que se identifican sus especificidades. Para ello, se recurre a la mirada teórica de la paradiplomacia de ciudades y se analiza la inclusión de la binacionalidad cívica en dicha paradiplomacia. Nos interesa discutir, en este sentido, las condiciones de inclusión que ofrece la paradiplomacia de ciudades como una diplomacia específica y complementaria ante la diplomacia del Estado-nación. Con estos objetivos en mente, la pregunta de investigación es la siguiente: ¿en qué medida la paradiplomacia de Ciudad de México incorpora en sus acciones la binacionalidad cívica?

La diplomacia local ha sido estudiada ampliamente en México con diversos énfasis, enfoques y puntos de partida (Lara, 2015; Olivares Jara, 2017; Ortega Ramírez, 2019; Schiavon, 2019; Schiavon y González Cruz, 2018; RMPE, 2015). Recientemente, la Secretaría de Relaciones Exteriores de México publicó un manual que pretende ser una guía práctica para que las ciudades diseñen y ejecuten su acción exterior (Gobierno de México, 2019). Schiavon y González sintetizan puntualmente los rubros explorados: «1) establecer oficinas de representación de las entidades en capitales o ciudades de otros países; 2) organizar viajes altamente publicitados de los Ejecutivos locales a otros países; 3) enviar misiones de funcionarios locales al exterior para promoción económica; 4) organizar ferias o eventos internacionales para los productos locales a nivel estatal y externo; 5) profundizar las relaciones con otros gobiernos locales en el ámbito regional o sobre temas globales, llevando a cabo cooperación internacional descentralizada; 6) participar en los trabajos de reuniones u organismos internacionales; y 7) abrir oficinas de atención a comunidades migrantes en el exterior» (Schiavon y González Cruz, 2018: 150). El estudio de los migrantes en ciudades o entidades federativas de México también se ha abordado con distintas miradas (Ortega Ramírez, 2019; Marchand y Ortega Ramírez, 2019). Lara (2015) y Schiavon (2019) han investigado, de manera específica, la acción exterior de Ciudad de México; sin embargo, esta no se ha abordado como se propone en este análisis. Ante esta literatura, este artículo contribuye al análisis de la paradiplomacia de ciudades a partir de un acercamiento poco explorado y para el que, en el caso de Ciudad de México, se carece de estudios específicos. Nos referimos, en particular, a la infraestructura con la que cuenta la paradiplomacia de Ciudad de México para vincularse con los migrantes, particularmente con aquellos que se adscriben como binacionales. En este sentido, se establecen dos ejes de análisis: 1) la narrativa de la paradiplomacia de Ciudad de México ante la inclusión de los migrantes y 2) los mecanismos habilitados en la paradiplomacia de Ciudad de México para incluir al asociativismo migrante en la definición de su acción exterior. Como parte del análisis, se explora este proceso participativo como un ejercicio de derecho a la ciudad. La intención de analizar el rol de la binacionalidad cívica en la paradiplomacia de Ciudad de México es pertinente y relevante ante la discusión teórica y práctica sobre las políticas exteriores y las diplomacias para que sean abiertas y colaborativas y no se definan pues por la secrecía y la opacidad (Forster y Stern, 2015). 

En este sentido, se argumenta que tanto los migrantes en Estados Unidos como los retornados a México están intensamente conectados y no pueden verse desvinculados a la hora de querer entender cómo los migrantes están procesando la defensa de sus derechos en un entorno que está limitando abiertamente su movilidad hacia y en Estados Unidos (Alejo, 2018). Por ello, ambos grupos, como dos caras de la migración binacional, requieren que esta sea analizada integralmente para identificar, de manera sustancial, las demandas y necesidades que estos grupos sociales tienen. Esto toma particular relevancia ante la acción exterior de las ciudades cuando, en casos como el que aquí se estudia, el migrante suele ser apelado como objeto fundamental de sus estrategias de internacionalización.

De acuerdo con los objetivos, pregunta de investigación y argumento que orientan este artículo, se recurre al estudio de caso para evidenciar cualitativamente la ejecución de la paradiplomacia de Ciudad de México y el rol de la binacionalidad cívica en ella. La temporalidad del estudio es de 2008 a 2019. Para documentar la base empírica se recurrió a fuentes primarias, secundarias y entrevistas semiestructuradas con informantes clave. Para ello, se analizaron documentos de políticas y publicaciones, además de visitar las páginas electrónicas y cuentas de Twitter de las entidades gubernamentales. Asimismo, se realizó trabajo de campo en la ciudad de Chicago entre diciembre de 2008 y enero de 2009 y, en mayo de 2019, se llevaron a cabo entrevistas semiestructuradas en persona y en línea con activistas binacionales tanto de Ciudad de México como de Chicago. Las personas entrevistadas son relevantes para este estudio, pues han estado implicadas de manera directa en las instituciones de gobierno analizadas y como parte de los activismos migrantes. Por petición de los entrevistados, se mantiene su anonimato. 

La estructura del artículo se conforma de tres secciones. En primer lugar, se presenta el marco teórico que sirve de base para el análisis del estudio de caso; se expone cómo se entiende la paradiplomacia de ciudades, se describe la estrategia analítica seguida, y se especifica la forma de entender la relación entre binacionalidad cívica y el derecho a la ciudad. En segundo lugar, se examina la infraestructura institucional que ofrece la paradiplomacia de Ciudad de México para incluir a la binacionalidad cívica. En tercer lugar, se analizan las voces de la binacionalidad cívica y, por último, se presentan los hallazgos y los limitantes que se plantean para la inclusión de la binacionalidad cívica en la paradiplomacia de Ciudad de México. 

Paradiplomacia de ciudades, derecho a la ciudad y la binacionalidad cívica

Desde los trabajos pioneros de Michelmann y Soldatos (1990), Duchacek (1990), y Lachepelle y Paquin (2005), hasta Cornago (2013), Kuznetsov (2015), Acuto (2016) y Mamadouh y Van del Wusten (2016), el estudio de la acción exterior de las entidades subestatales ha tenido un desarrollo profuso. Con una evolución teórica y metodológica para el estudio de dichas acciones exteriores, se han cubierto prácticamente todas las geografías posibles con diversas temáticas, pero con mayor atención en la relación entre entidades subestatales y sistemas federales, y con menos interés por experiencias en sistemas centralistas o semifederales (Schiavon, 2019: 12). Ante esta literatura, se puede tener, al menos, dos puntos de partida para la construcción de objetos de estudio, diseños de investigación, elaboración de preguntas y potenciales supuestos de trabajo sobre el fenómeno de la paradiplomacia: por un lado, la tipología de Duchacek (1990: 15) y, por otro, la sistematización de 11 acercamientos teóricos que identifica Kuznetsov (2015: 116) para construir su explanatory framework of para-diplomacy (marco explicativo de la paradiplomacia). Como parte de estos desarrollos teóricos y metodológicos, están los trabajos con foco particular en América Latina. Entre ellos, junto con trabajo seminales (Maira, 2010; Schiavon, 2006), se identifican propuestas recientes para crear una comunidad epistémica que piense, de manera específica, los procesos paradiplomáticos que suceden en las experiencias de los países de América Latina (Oddone, 2016; Lara, 2019)_².

Tomando los trabajos de Kuznetsov (2015) y Schiavon (2019) como punto de partida, aquí se expone la pertinencia de distinguir la especificidad de la paradiplomacia de ciudades, especialmente en tanto en cuanto las ciudades –no las regiones– están siendo situadas como nodos clave para procesar agendas globales (Objetivos de Desarrollo Sostenible [ODS], Nueva Agenda Urbana [NAU], cambio climático o migración, entre otras). Kuznetsov (2015: 3) entiende la paradiplomacia como el involucramiento y la participación de las regiones de los estados nacionales en agendas y procesos internacionales. Al revisar los índices de las obras de Schiavon (2019: 218) y Kuznetsov (2015: 169), la palabra ciudad no aparece indexada; en el caso de Lachapelle y Paquin (2005), aparece la palabra ciudad, pero esta remite a «regiones subestatales» (ibídem: 189). Aunque de manera genérica, a la paradiplomacia de ciudades se le enmarca en el conjunto amplio de los diversos tipos de paradiplomacia; en esta literatura no tiene un tratamiento específico. Sobre Ciudad de México, Schiavon (2019) estudia esta ciudad, pero en la relación federación-entidad federativa en el contexto del sistema político mexicano; por lo que este acercamiento no necesariamente profundiza en las especificidades de la ciudad y, desde luego, no aborda Ciudad de México como se está proponiendo en este análisis. Así, este trabajo busca avanzar en especificar el estudio de la paradiplomacia de ciudades a partir del caso de Ciudad de México, en el marco de la amplia gama de experiencias paradiplomáticas contemporáneas. 

Entonces, reconociendo que el bagaje teórico de la paradiplomacia enmarca la acción exterior de las ciudades, aquí se argumenta que, de manera específica, la paradiplomacia de ciudades cuenta con sus propios desafíos. El estudio de la paradiplomacia de Ciudad de México, en este análisis, descansa en la literatura de las nuevas diplomacias (Dittmer y McConnell, 2016; Constantinou et al., 2016; Duran, 2016; Riordan, 2002), pues, desde ella, se han abierto caminos para el debate epistémico, teórico, metodológico y práctico sobre el reconocimiento, emergencia y evolución de otras diplomacias además de las interestatales y su sistema internacional. En este sentido, se parte de la idea de que la representación, comunicación o negociación en la política global (McGrew, 2014) no son actividades exclusivas ni reservadas al Estado y sus instituciones.

Para analizar dicha especificidad, recurrimos a tres miradas de las que se recuperan elementos que doten de sentido a la idea de la paradiplomacia de ciudades. Nos referimos a los trabajos de Cornago (2013) y la pluralización de la diplomacia; Acuto (2016) con el diálogo entre diplomacia de ciudades y urbanismo; y Mamadouh y Van der Wusten (2016) y su propuesta analítica de la paradiplomacia de ciudades. Al recurrir a estas miradas, no se equiparan las nociones de nuevas diplomacias, diplomacias de ciudades y paradiplomacia de ciudades; lo que se destaca inicialmente de estas miradas es su carácter interdisciplinar y la incorporación de la subjetividad para abordar el estudio de la diplomacia.

Cornago (2016: 175) afirma que los estudios diplomáticos tradicionales tienden a reproducir la ficción de la existencia de una comunidad política y temporalmente perfecta (el Estado) como una suposición fundacional que dota de sentido a todo el sistema diplomático. Ante esas miradas Estado-céntricas (véase Cooper et al., 2013), la idea de pluralización de la diplomacia (Cornago, 2013) permite pensar la diplomacia ante la diversidad cultural tanto interna como al exterior de los estados-nación. Con ello se piensa en este artículo, también, sobre cómo ciertos entendimientos del interés nacional incluyen o excluyen las diversidades culturales y políticas al diseñar una política exterior. Al recurrir a Mamadouh y Van der Wusten (2016), se retoma la idea de que la paradiplomacia de ciudades es complementaria y no opuesta a la diplomacia de los estados-nación. Estos autores plantean que la paradiplomacia de ciudades tiene que ser estudiada a partir de dos dimensiones respecto al Estado-nación del que forman parte: 1) la complementariedad y 2) las prácticas alternativas (ibídem: 139). A la paradiplomacia se le ubica frecuentemente como una afrenta a la diplomacia de los estados pues, si bien en principio este tipo de acciones exteriores son colaborativas, pueden convertirse, aunque no inevitablemente, en un instrumento político para competir por diversos recursos; además, pueden ser vistas como potenciales acciones secesionistas (protodiplomacia). Ello se suma al orden legal (estatal e internacional) que delimita que las acciones exteriores subestatales se enmarcan en las relaciones exteriores de los estados. Así, este artículo tiene presente los puntos ciegos para el estudio, reconocimiento y ejecución de la paradiplomacia ante el Estado-nación: 1) el tema de la representación; 2) la cuestión del poder, y 3) la dimensión legal estatal e internacional (Acuto, 2016: 517). Por lo que toca a Acuto (ibídem), este autor afirma que el estudio de la diplomacia de ciudades está muy enfocado a los procesos del presente y el futuro, dejando de lado las perspectivas más históricas de las ciudades mismas (ibídem: 511). Aunque Acuto se enfoca en la idea de «diplomacia de ciudades», se retoman aquí sus argumentos pues, al dialogar con el urbanismo, el autor pone atención en las prácticas diplomáticas de los ayuntamientos para analizar las condiciones de infraestructura con las que cuenta el gobierno local (de la ciudad) para operar su acción exterior (ibídem: 510). Siguiendo los argumentos de Mamadouh y Van der Wusten (2016) sobre las prácticas alternativas paradiplomáticas de las ciudades, y de Acuto (2016) sobre el rol de los ayuntamientos, se elabora un estudio sobre la infraestructura del gobierno de Ciudad de México para desplegar su acción exterior y sobre cómo, en ella, se incorpora la voz de la binacionalidad cívica, tanto en retorno, como de quienes viven en Estados Unidos. En este sentido, las acciones y políticas exteriores de los ayuntamientos (Curtis y Acuto, 2019) resultan ser el objeto de estudio pertinente para analizar cómo se ejecuta la paradiplomacia de ciudades. Con base en este marco teórico, este artículo se inserta en las discusiones sobre dónde situar la práctica de la diplomacia actualmente. La diplomacia moderna se ubica, inevitablemente, en embajadas, misiones y espacios de encuentros interestatales para las representaciones de los estados (Cooper et al., 2013). Con las nuevas diplomacias se repiensa dónde se pone en práctica la diplomacia contemporánea (Constantinou, 2016; Neuman, 2016), así como los agentes que pueden llevarla a cabo (Constantinou et al., 2016).

Sobre el derecho a la ciudad y la inclusión de la binacionalidad cívica en la paradiplomacia de Ciudad de México, se observan aquí diversas perspectivas que sitúan a las ciudades como espacios donde lo global sucede de manera dinámica y cotidiana. Entre estas perspectivas: Sennett (2018) y sus cuestionamientos éticos sobre la ciudades abiertas y las políticas urbanas; Sassen (2011) y sus argumentos respecto a cómo en las interacciones que se dan en las calles, se observa la puesta en práctica de la globalización; Oomen y Baumgartel (2018) y sus reflexiones sobre el cumplimiento y aplicación de las leyes internacionales de los derechos humanos en las ciudades, y cómo es en las calles de las ciudades donde se puede dar, de manera directa y próxima, una abierta discriminación contra los migrantes (Hall, 2018). 

El derecho a la ciudad es una respuesta a los modelos urbanos implementados por el neoliberalismo global que ha impactado negativamente en la organización de las ciudades, al generar, entre otras consecuencias, segregación y exclusión social, así como daño al medio ambiente (Fernández de Losada y García Chueca, 2018: 4). La perspectiva sobre el derecho a la ciudad surge con Lefebvre (2017 [1968]) cuando, en los años setenta del siglo pasado, identifica el inicio de cambios profundos en la relación entre los procesos socioeconómicos y la reconfiguración de lo urbano (territorios). En este sentido, Minuchin y Martí i Puig (2019: 9) dicen que el derecho a la ciudad es un reclamo para oponerse a una «racionalidad instrumental, desplegada en tecnologías de gobierno enfocadas en la eficiencia y la desregulación». De manera sintética, Fernández de Losada y García Chueca (2018: 4) posicionan el derecho a la ciudad como un «nuevo paradigma urbano basado en los principios de justicia global, igualdad, democracia y sustentabilidad».

Como se ha mencionado previamente, desde esta perspectiva se reflexiona sobre el derecho a la ciudad que tiene la binacionalidad cívica para habitar y construir la ciudad en la que habitan pues, de acuerdo a Ramírez Zaragoza (2018: 159-160), el derecho a la ciudad plantea «la intención de construir colectivamente la ciudad (…) [ya que] desde su aparición en la escena pública, el derecho a la ciudad se convirtió en bandera de lucha de actores colectivos entre los que se encuentran movimientos sociales urbanos y organizaciones de la sociedad civil que tenían como objetivo no solo reivindicar los derechos ya existentes y el disfrute de los recursos también existentes sino, sobre todo, la exigencia de nuevos derechos». Para la construcción de estos nuevos derechos, en este trabajo se sitúa la binacionalidad cívica como la de sujetos [migrantes] no pasivos y la participación cívica en las ciudades como un canal para que aquéllos hablen para argumentar y defender sus causas (Cappiali, 2015: 8). Por lo que toca a la participación cívica de los migrantes para la defensa de sus propias causas en procesos de toma de decisión de las políticas en las ciudades, se recurre a Cappiali (2015 y 2016). La autora desarrolló una tipología para caracterizar dicha participación: 1) intercultural; 2) promoción de derechos políticos, y 3) asistencial. Para este trabajo resulta de utilidad la promoción de derechos políticos, pues estos buscan el derecho pleno de inclusión cívica para los inmigrantes en las sociedades donde viven (ibídem, 2015).

Para analizar la participación cívica de los migrantes binacionales en la paradiplomacia de Ciudad de México se recurre a la noción de binacionalidad cívica (Alejo Jaime, 2017b: 252). Este concepto lo desa­rrollaron Fox y Bada (2011) y se refiere a las prácticas que comprometen a los migrantes con la vida cívica en Estados Unidos, sus comunidades migrantes y los países de origen. Estas prácticas se observan en asociaciones de oriundos, non-profits, organizaciones de base, grupos de derechos indígenas, medios de comu­nicación comunitarios, asociaciones comunitarias, iglesias, sindicatos, asociaciones de negocios y organizaciones de derechos civiles (Bada, 2014; Fox y Bada, 2011). Como se planteó en trabajos previos (Alejo Jaime, 2017a), a los agentes de la binacionalidad cívica se les puede ubicar entre los activistas que están defendiendo los derechos de retornados o deportados de Estados Unidos a México. Por ello, como parte del derecho a la ciudad, para analizar la inclusión de la binacionalidad cívica en la paradiplomacia de Ciudad de México, se propone extender la mirada de la binacionalidad cívica a los retornados mexicanos de Estados Unidos a Ciudad de México (ibídem, 2017a). Estos retornados muestran una dinámica de movilidad humana compleja, pues su perspectiva migratoria es dinámica y no se detiene con el retorno. Miembros de estos colectivos aspiran a regresar a Estados Unidos, especialmente quienes son estadounidenses por nacimiento. De ahí que definir el país de origen y de destino y residencia de los migrantes se convierte en un proceso complejo, no estático, por el que las vidas migrantes se hacen permanentemente dinámicas y definidas por su movilidad. Ante estas experiencias vitales, es pertinente pensar en derechos para personas migrantes a partir de las ciudades donde habitan, pero comprendiendo que estas personas se construyen en movimiento. 

Infraestructura institucional, binacionalidad cívica y paradiplomacia en Ciudad de México 

La internacionalización de Ciudad de México no es reciente. La primera experiencia es de 1994, con el establecimiento una oficina encargada de las relaciones internacionales; desde ahí, las acciones se dirigieron a atender al cuerpo diplomático, consular y de protocolo en tanto capital del país. En 1997 se creó la Coordinación de Asuntos Internacionales, que dependía directamente del jefe de Gobierno de la Ciudad de México. A partir del año 2000, se inició una etapa donde esta agenda fue menos relevante para el gobierno de la ciudad (Schiavon, 2019: 175); entonces dicha coordinación se convirtió en una Subdirección de Protocolo. Para el año 2006, el tema internacional retoma relevancia para el gobierno local y, entre los años 2007 y 2018, la acción exterior de Ciudad de México desarrolló actividades y amplió su presencia de manera constante (Gobierno de CDMX, 2018), lo cual se refleja en su proceso de institucionalización. De acuerdo con el objetivo de esta investigación y el enfoque propuesto, se analizan la infraestructura y actividades de las ciudades para ejecutar su paradiplomacia. En este sentido, nos centramos en la infraestructura institucional que el Gobierno de la Ciudad de México desarrolla para trabajar con las comunidades migrantes binacionales. Sobre la infraestructura normativa e institucional con la que cuenta la paradiplomacia en esta ciudad, para considerar a los migrantes como agentes relevantes para la acción exterior de la ciudad, en primer lugar, cabe mencionar la recién creada Constitución de la Ciudad de México y su artículo 20 referido a la «Ciudad Global». De los diez incisos que conforman dicho artículo, cinco de ellos hacen alusión directa a los derechos de los migrantes, ya sean de retorno, tránsito, destino o en el exterior (ibídem, 2017). En este nivel normativo-institucional, en segundo lugar, está el Programa Especial de Acción Internacional de la Ciudad de México (PEAI) que el gobierno local diseñó para implementar la internacionalización de la ciudad. En el PEAI se diagnostica un contexto de política internacional que se caracteriza por «importantes cambios experimentados en el mundo en las últimas décadas» que han generado «la multiplicación de intercambios de información y flujos comerciales, financieros, culturales, migratorios, etc.» (ibídem, 2016a: 4). Ante ello, el Gobierno de la Ciudad de México afirma que los gobiernos locales se enfrentan a mayores «desafíos» y por ello, sus «competencias» están siendo más importantes en la «escena mundial» de manera creciente y, en consecuencia, las ciudades están logrando, políticamente, «un peso específico» que les permite una mayor influencia en la «toma de decisiones» tanto en el ámbito de las políticas nacionales como en las agendas globales (ibídem). Por ello, ve la acción exterior de manera «transversal» y como «un catalizador fundamental de su política pública» (ibídem). El PEAI define los criterios que orientan la internacionalización de Ciudad de México: «1. Consolidar la presencia e influencia de la Ciudad de México como el núcleo de una megalópolis líder en América Latina y el mundo. 2. Posicionar a la Ciudad de México como un referente de sustentabilidad urbana e innovación, a través de intercambios de buenas prácticas y proyectos concretos de cooperación descentralizada, y 3. Incrementar el atractivo territorial de la Ciudad de México como importante destino mundial del turismo, el capital humano, las artes, el comercio, los negocios y la inversión extranjera» (ibídem: 6). 

Por lo que toca a la infraestructura y actividades de la paradiplomacia de Ciudad de México, nos centramos fundamentalmente en la Iniciativa Ciudad de México. Esta fue una política que formó parte de los programas de la Coordinación General de Asuntos Internacionales (CGAI) del Gobierno de la Ciudad de México (2018). Dicha coordinación es la responsable de «planificar, organizar y ejecutar la acción exterior de la ciudad». La CGAI tiene como misión «dirigir y coordinar la Acción Internacional del Gobierno de la Ciudad de México destinados a posicionar [a la Ciudad de México] como un actor global» (Gobierno de CDMX, 2018). El objetivo de la CGAI es «consolidar a la Ciudad de México como una capital con presencia y relevancia a nivel internacional mediante el fortalecimiento y diversificación de sus vínculos de cooperación con gobiernos locales, gobiernos nacionales, redes de ciudades, organismos internacionales, el cuerpo diplomático acreditado en México y las misiones de México en el extranjero». Entre otras acciones que la CGAI realiza, están las referidas a cumbres de ciudades: cambio climático o economía social, o las ferias de culturas amigas que se realizan anualmente en el Centro Histórico, entre otras (ibídem: 73). El nuevo Gobierno de la ciudad (2018-2024), que empezó en diciembre de 2018, ha situado a la CGAI dentro de la Coordinación General de Asesores de la Jefa de Gobierno de la ciudad. De acuerdo a la información pública disponible, el nuevo Gobierno mantiene, prácticamente, la misma orientación y actividades del Gobierno que salió en diciembre de 2018 (ibídem, 2019a y 2019b).

Como se mencionó, entre los programas de la CGAI está la Iniciativa Ciudad de México, un programa que se materializó con un par de casas de representación de la ciudad en Chicago y Los Ángeles. El programa buscaba «fortalecer la cooperación y el diálogo entre actores estratégicos de (…) ciudades, así como (…) conformar una agenda común y de promoción de las mismas en el ámbito comercial, turístico, migratorio y cultural bajo una visión binacional». Sus antecedentes institucionales fueron las «Casas de la Ciudad de México», que se instalaron en 2007 y estuvieron bajo la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades (SEDEREC). En esa etapa se habían contemplado cinco casas (Los Ángeles, Chicago, Nueva York, Houston y Washington) (Schiavon, 2019: 189); finalmente, solo se mantuvieron en Chicago y en Los Ángeles y ambas casas fueron gestionadas por organizaciones civiles creadas ad hoc en Estados Unidos y dependientes de la SEDEREC hasta 2010; posteriormente fueron coordinadas por la CGAI_³.

De manera puntual, como parte del análisis de la infraestructura de la paradiplomacia de Ciudad de México y la incorporación de la binacionalidad cívica en ella, cabe mencionar el Programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes, también de la SEDEREC_⁴, y su vinculación con las asociaciones cívicas binacionales, con el tema de familias retornadas a México desde Estados Unidos. Esta política se asocia a la paradiplomacia de Ciudad de México por el hecho de que los migrantes binacionales retornados son agentes relevantes para la acción exterior de la ciudad a partir de sus experiencias vitales y vínculos en Estados Unidos; en este sentido, se asume que los aprendizajes de vida de los retornados a Ciudad de México tienen que ser recuperados e incorporados en la paradiplomacia de un gobierno local que pretende representar a sus ciudadanos en el exterior. Para observar las formas en que la binacionalidad cívica participó en procesos de construcción e implementación de acciones de gobierno y formación de instituciones públicas de la ciudad, se identificó que la SEDEREC emitió convocatorias para que la ciudadanía organizada obtuviera financiamiento público para trabajar con los migrantes en la ciudad. Al perfil de migrantes al que se hace referencia aquí es al de las familias de migrantes que suelen ir de vacaciones a Ciudad de México. No necesariamente son solo retornados; sino que hay familias establecidas en Estados Unidos que visitan México, en las que algunos miembros más jóvenes visitan esa ciudad, o el país, por primera vez y no hablan español. Para estas poblaciones, se encontraron dos convocatorias: una para los operativos «Migrante Bienvenid@ a la Ciudad de México», los cuales se implementaban en las fechas de Semana Santa, vacaciones de verano y de invierno; y la otra como apoyos a asociaciones para una «ciudad hospitalaria e intercultural», así como para el fortalecimiento de capacidades económicas de personas «huéspedes, migrantes y sus familias» por medio de proyectos productivos. El trabajo del Centro de Educación y Formación para el Desarrollo Social (CEDES, 2019), una organización que trabaja con retornados y sus familias en Ciudad de México, ilustra la inclusión de la binacionalidad cívica en la paradiplomacia de ciudad a partir de los proyectos de la SEDEREC. Esta organización cuenta con una sede en Chicago (área de Cicero) y otra en Ciudad de México (alcaldía Magdalena Contreras). En Ciudad de México, CEDES desarrolla un proyecto de educación binacional para nacidos en Estados Unidos, y prioriza niñas, niños y mujeres retornadas. Para ello, impulsa dos programas de trabajo: 1) la Clínica de Atención Integral a Niñas y Mujeres Migrantes en Retorno, con la que busca proporcionar «Atención Integral (asesoría médica, psicológica y jurídica) a niñas y mujeres migrantes en retorno, con el fin de contribuir al libre acceso a los derechos humanos, reduciendo el riesgo y su mejor readaptación al país de origen», y 2) el Aula Intercultural en Ciudad De México para la enseñanza de la cultura norteamericana y el idioma inglés, con la que promueven, entre «las niñas, niños y adolescentes mexicanos nacidos en el extranjero y residentes en la Ciudad de México, la cultura, el aprendizaje y práctica del idioma inglés». Con ello buscan que niños y niñas estadounidenses de nacimiento, con padres retornados, no pierdan el vínculo con el país donde nacieron. Por eso, el aula se dirige a dar clases de inglés, historia y cultura estadounidense pues, para CEDES, es importante que estas niñas y niños no desconecten «con esos valores pues algún día querrán y podrán regresar a Estados Unidos y, entonces, podrán defender los derechos de los mexicanos en Estados Unidos» (Alejo Jaime, 2017a).

La inclusión de la binacionalidad cívica en la paradiplomacia de Ciudad de México (Iniciativa Ciudad de México) deja ver un esquema de gobernanza transnacional entre los activismos binacionales y el Gobierno de la Ciudad de México. Con un convenio de colaboración entre la CGAI y la organización Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo (ICPCD, 2019), la sociedad civil organizada operó las dos casas para facilitar el acercamiento del Gobierno de la ciudad con las comunidades de migrantes en Estados Unidos. Esta organización civil, encabezada por reconocidos activistas de la sociedad civil mexicana y consultores/investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) y el Instituto Mora en México, llevan a cabo diversas acciones para cumplir los objetivos y las metas de la CGAI. Así, la Iniciativa Ciudad de México impulsó dos iniciativas para fortalecer los vínculos entre Ciudad de México y la comunidad mexicana, especialmente de la capital, así como con actores estratégicos de Chicago y Los Ángeles. Respecto a la ciudad de Chicago, en primer lugar, el «Diálogo estratégico: Chicago-Ciudad de México (pro­moción)» que propuso reforzar los vínculos entre los sectores econó­micos, sociales, culturales y gubernamentales tanto de la Ciudad de México como de Chicago. La CGAI destacó un conjunto de logros alcanzados en este «diálogo estratégico», como «la firma de instrumentos de colaboración en materia de salud y educación; vinculación co­mercial; acercamiento con las alcaldías, consulados generales de México, autoridades locales y la comunidad mexicana que radica en dichas ciudades; fortalecimiento de las relaciones con orga­nizadores de grandes eventos para la realización de las ferias de servicios. La segunda iniciativa es la «Feria de Servicios Gratuitos (atención)». En el marco de «grandes eventos» como conciertos, festivales o partidos de futbol, esta casa buscó acercarse y atender de manera directa y gratuita a la comunidad mexicana. Esto lo hicieron orientando y facilitando el acceso a «trámites, servicios y programas» del Gobierno de la Ciudad de México para la comunidad migrante radicada en Estados Unidos (Gobierno de CDMX, 2018: 73). Otro ejemplo de cómo estas casas de representación en Estados Unidos funcionaron para el apoyo a migrantes de Ciudad de México en ese país es la plataforma que se creó de alcaldes de ciudades de México que, a propuesta del jefe del Gobierno de la Ciudad de México, en su rol de coordinador de la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), colaborarían para proteger los derechos de los migrantes en un ambiente hostil que se va profundizando bajo la presidencia de Donald Trump (Kerr, 2019: 50; Alejo, 2018). 

Con base en la infraestructura institucional y las actividades analizadas, se ha dado cuenta de un entramado institucional con el que la paradiplomacia de Ciudad de México se ejecuta. De manera particular, se ha destacado cómo la binacionalidad cívica, en Estados Unidos y retornada, ha formado parte de dicha paradiplomacia. En este sentido, la revisión de las condiciones de participación e inclusión para la binacionalidad cívica en la acción exterior de Ciudad de México señala que formalmente su inclusión está reconocida para que sus integrantes se conviertan en coadyuvantes, por derecho propio, de la acción internacional de la ciudad a partir de sus propias experiencias de vida y las diversas causas que los llevan a moverse, ya sea por elección propia, ya sea por una necesidad concreta. 

Paradiplomacia de Ciudad de México, voces binacionales y derecho a la ciudad

En la narrativa formal de la paradiplomacia de Ciudad de México se evidencia la inclusión de los migrantes como parte de la misma. El argumento en este análisis propone que, en la América del Norte contemporánea, los migrantes binacionales (en Estados Unidos o retornados a México), por sus características y dinámicas transnacionales (cultural, económica, cívica), son agentes necesarios para la construcción de la paradiplomacia de Ciudad de México. Frente a este argumento, en términos de derecho a la ciudad, ¿cómo conciben los migrantes binacionales (Chicago y Ciudad de México) su inclusión en la ejecución de la paradiplomacia de Ciudad de México? Con base en entrevistas a activistas binacionales, se analiza lo que la binacionalidad cívica percibe sobre cómo se les ha incorporado en la paradiplomacia. En este sentido, se identifican tres hallazgos para pensar en la inclusión institucional de los migrantes binacionales en la acción exterior de Ciudad de México.

El primer hallazgo son las preocupaciones de los migrantes binacionales, tanto en el exterior, como los retornados, para lograr una mejor relación con las instituciones de Ciudad de México, tanto en Estados Unidos, como en la misma ciudad. Los activistas binacionales plantean la relevancia que tiene el que los migrantes se organicen cívicamente: «Es importante asociarse siempre, estando en Estados Unidos o ya retornados en la Ciudad de México, para luchar por la atención del Gobierno a nuestras necesidades como grupo específico de la sociedad»_⁵. Una activista retornada destacó que es importante que las asociaciones de migrantes en Estados Unidos se vinculen con el Gobierno de la Ciudad de México, pues afirma que «es fundamental que las organizaciones de migrantes se vinculen con sus gobiernos locales, municipales e incluso con el Gobierno Federal (…)». Esto, dicen, por dos razones: 1) para sensibilizar y capacitar a los servidores públicos en temas de migración, y 2) para que las organizaciones de migrantes estén atentas a que los gobiernos cumplan sus objetivos o, en su caso, denunciar que solo «emiten informes muy adornados pero vacíos en la realidad» y «sin una efectiva atención a la comunidad migrante» (entrevistada 3). Ejemplo de ello, dicen, es lo que sucede con las personas retornadas a Ciudad de México, que se enfrentan a la urgencia de conseguir empleo, buscar escuela para los hijos, regularizar su estatus de residencia, entre otros temas; entonces, su prioridad no es saber cuándo y cómo votar en las próximas elecciones de Ciudad de México. Así, los activistas binacionales reconocen capacidad propia para organizarse, pero reclaman instituciones «sensibles» ante sus preocupaciones específicas como migrantes. 

El segundo hallazgo identificado es la «desconfianza» de los migrantes ante los representantes de los gobiernos de México en Estados Unidos; ejemplo de ello se da con la organización anual de la Guelaguetza Migrante que realizan indígenas migrantes de Oaxaca en California; las organizaciones de migrantes indígenas implicadas en esta celebración indígena tradicional dicen que no es necesaria la participación del gobierno del estado de Oaxaca (Alejo Jaime, 2017b: 235). Por su parte, los activistas binacionales indican que los representantes de gobiernos (locales o federal) suelen pensar que su llegada es esperada y pertinente, pero no es así; para los activistas binacionales «las formas» en que los funcionarios se acercan a los migrantes son incorrectas_⁶. Estas declaraciones conectan con lo mencionado antes: el gobernante en turno ve, fundamentalmente, al migrante desde una lógica político-electoral. Distante a ello, los migrantes están ocupados en cómo establecerse en el lugar al que han llegado y no es su prioridad el vínculo con la política electoral de los lugares de donde provienen.

El tercer hallazgo resulta de la combinación de los dos antes mencionados: la relación de los migrantes binacionales con las instituciones de Ciudad de México. Sobre la Iniciativa Ciudad de México, en una evaluación institucional sobre su trabajo, se recomendó que las casas de representación debían «incrementar las actividades y servicios (…) en colaboración con las ciudades de Chicago y Los Ángeles» (Gobierno de CDMX, 2016a). Para ello se planteó reforzar las dos modalidades con las que esas casas trabajaban: 1) eventos promocionales y diálogos estratégicos entre las ciudades, y 2) ferias de servicios, que se propone mantener (ibídem). Sin embargo, activistas binacionales en Chicago destacan que estas casas hacen poco por los migrantes de Ciudad de México allí, pues están más dedicadas a promover negocios y estrechar la relación entre ciudades que en velar por la comunidad migrante de la Ciudad de México_⁷. Respecto a las asociaciones de migrantes retornados que actúan en Ciudad de México, en el primer trimestre de 2018, la SEDEREC publicó una convocatoria para que asociaciones que trabajan con migrantes concursaran por recursos públicos para sus actividades. En 2018, al ser año electoral, por ley, los resultados y ejecución de proyectos se pospusieron para después de la jornada electoral (2 de julio). Sin embargo, después de las elecciones, la SEDEREC ya no resolvió la convocatoria en cuestión, dejando los proyectos de las asociaciones sin ese financiamiento público. Esta experiencia evidencia una debilidad institucional importante para la promoción de los derechos de los migrantes (en retorno, en tránsito o en destino) en Ciudad de México, pues la lógica político-electoral fue más importante que la institucionalización del programa para fortalecer la vida cívica de los migrantes. 

Finalmente, ante el derecho a la ciudad, se abre el cuestionamiento de las condiciones institucionales con las que se cuentan, si son las necesarias y suficientes para una efectiva inclusión de los migrantes binacionales en la paradiplomacia de Ciudad de México. Por ejemplo, se puede pensar en el perfil de los funcionarios y su capacidad de empatía ante las experiencias y aprendizajes de vida de los migrantes tanto en el exterior como en el retorno. De aquí se desprende la importancia de la capacitación profesional de los funcionarios encargados de estos programas para trabajar con migrantes en diferentes situaciones e historias de vida diversas que se mueven de un lugar a otro. Para los activistas, los migrantes retornados, además de mantener una relación cercana con su familia, con amigos, con su comunidad y gobiernos en el lugar de origen, es fundamental que se desarrollen lazos económicos fuertes y de inversión; esto con el fin de que las personas retornadas, cuando regresen lo hagan no para emplearse, sino para fortalecer las inversiones que ya iniciaron_⁸. Por ello, en términos de inclusión, es fundamental, dicen, que el Gobierno «sea abierto y cercano a los migrantes», que facilite «servicios integrales» y que promueva la creación de clubs de migrantes de Ciudad de México en Estados Unidos para que estos propongan y definan sus propias maneras de implicarse en la acción exterior de Ciudad de México_⁹.

Conclusiones

Este artículo ha evidenciado la ejecución de la paradiplomacia de Ciudad de México y su relación con la binacionalidad cívica. A partir de la pregunta de investigación: ¿en qué medida la paradiplomacia de Ciudad de México incorpora en sus acciones la binacionalidad cívica?, el objetivo ha sido contribuir a comprender cómo Ciudad de México realiza su paradiplomacia de acuerdo a sus características específicas. Asimismo, recurriendo a la infraestructura institucional con la que cuenta la paradiplomacia de esta ciudad, se han discutido las condiciones de inclusión del asociativismo migrante binacional en dicha paradiplomacia. Con base en la evidencia presentada, se puede concluir este análisis con dos reflexiones que permiten ubicar temáticas de investigación para profundizar y seguir comprendiendo el rol de los migrantes en la paradiplomacia de las ciudades.

La paradiplomacia de Ciudad de México requiere del reconocimiento de la pluralidad que se expresa entre su población que vive tanto en la ciudad como en el exterior, así como de aquellos extranjeros que la habitan. Se ha afirmado que, entre los sectores sociales de Ciudad de México, y de México en general, hay personas y grupos que se reconocen con pertenencias sociopolíticas y culturales híbridas y no solo adscritas a un Estado-nación de origen. Querer definir políticas orientadas a poblaciones migrantes a partir de la idea de que ellos forman parte de un origen histórico claramente definido e incuestionable y que se resuelve con una pertenencia política estado-nacional es, por lo menos, insuficiente para comprender a estos sectores de las sociedades, pues dichas miradas Estado-céntricas no recogen los aprendizajes adquiridos por los migrantes binacionales que encuentran en sus experiencias migratorias cotidianas sus sentidos de vida.

Desde la mirada del derecho a la ciudad, la binacionalidad cívica está formalmente legitimada para formar parte de los procesos de toma de decisión del rumbo de la ciudad en la que sus integrantes han vivido y de la que forman parte, estando o no viviendo en ella, en un entorno de política global. La narrativa de la acción exterior de una ciudad suele apelar a sus habitantes como parte fundamental de su riqueza como ciudad; y, en el caso de Ciudad de México, los migrantes son mencionados constantemente. Ante ello, se argumenta que la paradiplomacia de Ciudad de México reconoce, de manera limitada, los conocimientos y experiencias de vida de la binacionalidad cívica, pues esta seguirá apelando a los migrantes como parte de la ciudad y es su derecho, entonces, ser tomados en cuenta en los procesos de toma de decisiones del rumbo de la ciudad.

Para concluir, cabe indicar que los migrantes binacionales y sus vidas en movimiento son vitales para dar contenido a la paradiplomacia de Ciudad de México. Estos migrantes dotan de contenido a la especificidad de dicha ciudad. Los retornados no ven su reasentamiento en dicha ciudad el punto final de su vida migratoria. Muchos aspiran a regresar a Estados Unidos y mantienen activos sus vínculos allí. Las dinámicas de las personas en movimiento extienden el derecho a la ciudad a vidas cotidianas extraterritoriales. De manera contraria, situar a las personas en movimiento como derrotados y dotarlos de victimismo supone hundirlos en vidas mediocres y sin sentido de dignidad. A las personas en movimiento no se les puede negar ni obviar la construcción de sus propios sentidos de vida, en este caso, como migrantes binacionales, ya estén en el exterior o ya sean retornados; ante ello, las ciudades que desarrollan acciones exteriores están ante el desafío de incorporar las diferentes voces que dotan de vida a las ciudades mismas. En este sentido, el Estado se repiensa ante entornos de una política global dinámica donde su diplomacia, por ende, se enfrenta a los desafíos de actualizar sus maneras de explicar y relacionarse con las sociedades plurales que dice representar.

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Notas:

1- Esta cita y las siguientes cuya referencia original está en inglés son na traducciones propias.

2- A este objetivo sirve el Primer encuentro de estudios sobre Paradiplomacia e Internacionalización Territorial, organizado los días 3 y 4 de diciembre de 2019 en la ciudad de Córdoba (Argentina). Para más información, véase https://prensa.cba.gov.ar/informacion-general/encuentro-de-estudios-sobre-paradiplomacia/ 

3- Entrevista a migrante  1.

4-Este programa fue analizado como parte de la SEDEREC. En 2019 dicha secretaria desapareció y el programa, que ahora se llama «Ciudad Hospitalaria y Movilidad Humana», pasó a formar parte del Instituto de Asistencia a Poblaciones Prioritarias de la Secretaria de Inclusión y Bienestar Social (Secretaría de Inclusión y Bienestar Social, 2019). 

5- Entrevista a migrante 4  .

6- Entrevistas a migrantes 1 y 3.

7- Entrevista a migrante 1.

8- Entrevista a migrante 3.

9- Entrevista a migrante 3.

Palabras clave: Ciudad de México, paradiplomacia de ciudades, binacionalidad cívica, derecho a la ciudad

DOI: doi.org/10.24241/rcai.2019.123.3.119

Cómo citar este artículo: Alejo, Antonio. «Binacionalidad cívica y derecho a la ciudad en la paradiplomacia de Ciudad de México». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 123 (diciembre de 2019), p. 119-141. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2019.123.3.119