Quince tendencias para 2015
Notes internacionals CIDOB, núm. 107
Este texto ha sido cerrado el 27 de enero de 2015
Eduard Soler i Lecha (coord.), Coordinador de Investigación, CIDOB
No tenemos una bola de cristal. Atreverse a imaginar el futuro y dejarlo por escrito es como jugar con fuego. Y hacerlo sobre el futuro inmediato puede resultar incluso más arriesgado que hacerlo a dos décadas vista. Una mirada al pasado más reciente, por ejemplo a la ola de protestas que sacudieron el mundo árabe entre diciembre de 2010 y marzo de 2011, nos recuerda que una cosa es identificar la existencia de condiciones propicias para que estalle una crisis y otra bien distinta es adivinar qué y cuándo actuará como detonante. E incluso si se produce un detonante, una crisis puede escalar o no en función de las decisiones que tomen los distintos actores en juego. Otros factores son impredecibles por su propia naturaleza: una pandemia, un atentado terrorista o una catástrofe natural. Como resultado de intensas discusiones entre los investigadores de CIDOB, han sido identificadas quince tendencias que empezaron a gestarse meses o años atrás pero que se manifestarán con especial intensidad en 2015. La primera utilidad de un ejercicio de estas características es identificar aquellos espacios de vulnerabilidad que necesitan una especial atención e incluso reacciones rápidas; la segunda, no menos importante, es identificar tendencias difícilmente reversibles, sobre cuya base pueden llegar a articularse escenarios y políticas a medio o largo plazo.
1. La recuperación económica en Europa será frágil y la crisis europea será cada vez más política
Aunque los líderes europeos querrían poder llegar a finales de 2015 pregonando que la crisis económica está enterrada y bien enterrada, ésta no será la percepción de la ciudadanía europea, especialmente en el sur de Europa, incluso si se da un crecimiento más rápido que en otros países de la eurozona. Sobre todo, porque se dirá a los ciudadanos que nuevos sacrificios, en materia fiscal o de protección social, resultan necesarios para apuntalar la recuperación. El dilema entre deudores y acreedores seguirá bien presente pero, como resultado de años de crisis y de procesos socialización de pérdidas, el conflicto de intereses se habrá trasladado del ámbito privado al público.
En 2015, la crisis en Europa alcanzará una dimensión política cada vez más acentuada. La primera fase de la gran crisis europea tuvo un marcado carácter económico con repercusiones políticas: la inmensa mayoría de líderes europeos (a excepción de Angela Merkel) fueron sustituidos por sus electores y, en casos como Italia, incluso reemplazados por un Gobierno tecnócrata. Las elecciones al Parlamento Europeo de 2014, a pesar del ascenso de fuerzas euroescépticas y de extrema derecha, no han alterado sustancialmente el dominio de las fuerzas tradicionales (socialistas, democristianos, conservadores y liberales) en las grandes instituciones europeas. En cambio, las elecciones de 2015 en Grecia y en España pueden provocar sobresaltos. Si bien menos probable, también conviene prestar atención a las elecciones portuguesas de octubre. En la Europa del Sur veremos que la erosión de las fuerzas políticas tradicionales no responde sólo a la crisis económica sino también a una crisis política e institucional. En la misma línea, deberemos estar atentos a la capacidad de movilización del movimiento independentista en Cataluña, que tiene una cita con las urnas el 27 de setiembre.
2015 será un año donde se especulará sobre el futuro de la construcción europea, especialmente con Grecia en el punto de mira. Por más que el Gobierno Syriza se plantee como principal prioridad reestructurar la deuda y se disponga a una dura negociación con sus acreedores, ello no va a traducirse en una salida de Grecia de la zona euro. Salirse del euro sin abandonar la UE obligaría a revisar los tratados y los costes para todas las partes serían mayores que intentar llegar a un acuerdo razonable. Saldría perdiendo la ciudadanía griega pero también sus acreedores que difícilmente recuperarían lo invertido en el país. Ahora bien, aunque el Grexit sea altamente improbable, habrá sin duda quien vuelva a especular con esta posibilidad. También en el Reino Unido sucederá algo parecido. Se espera que los euroescépticos del UKIP consigan un buen resultado en las elecciones generales, lo que reavivirá el debate sobre el Brexit antes y después de las elecciones. En otras palabras, 2015 no verá ni Grexit ni Brexit, pero sí personas interesadas en especular sobre esta posibilidad para sacar provecho en los mercados o en la arena política.
2. Seguridad, seguridad, seguridad
El gran debate en Europa durante los últimos cinco años ha girado en torno al binomio austeridad y crecimiento. Tras los atentados de enero en Paris se añade otro binomio clásico: seguridad vs. libertad. ¿Cuánta intromisión en su intimidad y cuántas situaciones de excepcionalidad están dispuestos a asumir los ciudadanos europeos para mantener o aumentar su seguridad o su percepción de la misma? ¿Y cuánto dinero querrán invertir en presupuestos de seguridad? La lógica de la lucha contra el terrorismo no sólo dará argumentos a lobbies de la industria de seguridad y defensa así como a aquellos que defienden la necesidad de introducir nuevos mecanismos de control sobre los flujos de información. También será la excusa para resucitar rencillas institucionales entre la Comisión y el Parlamento Europeo sobre el registro de pasajeros y para legitimar legislaciones discutidas o aprobadas con anterioridad a los atentados de París, como es el caso de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana en España (a la que sus críticos se refieren como ley mordaza).
Uno de los puntos polémicos de esa ley es que, según la oposición, da cobertura legal a lo que se conoce como “devoluciones en caliente” de inmigrantes irregulares en las fronteras de Ceuta y Melilla. En 2015, la voluntad de sellar la frontera sur de la UE será un tema recurrente en el debate europeo y más si al goteo constante se le suma la llegada de centenares o incluso miles de personas a la vez y por la misma puerta de entrada (marítima o terrestre). Además, seguirá confundiéndose al inmigrante irregular y al refugiado y surgirá el debate sobre la necesidad de sellar estas fronteras como una forma de prevenir la entrada (o el retorno) a Europa de potenciales terroristas. Este tipo de actitudes podrían suavizarse, sobre todo en temas como las condiciones de detención o los programas de salvamento, si se producen cambios políticos en el sur de Europa o si, desgraciadamente, el Mediterráneo vuelve a ser escenario de una tragedia de gran magnitud como la de Lampedusa en octubre de 2013, que empujó entonces a Italia a poner en marcha el programa Mare Nostrum. En paralelo al debate sobre las fronteras exteriores de la UE, 2015 será un año en que se discuta de forma más intensa sobre las relaciones de la UE con sus vecinos. La multiplicación de conflictos y amenazas entre los vecinos meridionales y orientales de la UE va a marcar la discusión prevista para 2015 sobre la necesaria reforma de la Política Europea de Vecindad. Una percepción más aguda de los riesgos de inseguridad a nivel interior y exterior también va a condicionar cualquier ejercicio de revisión de la Estrategia Europea de Seguridad.
Finalmente, Schengen también se verá en el punto de mira. Es decir, la idea de aumentar el control de las fronteras europeas no se restringirá a las fronteras exteriores sino que se propondrá aplicarlo también a las interiores. Tal vez algún Gobierno lo plantee pero es difícil que se produzca una revisión del acuerdo. En cambio, muy probablemente asistiremos a un desarrollo normativo que ponga énfasis en la aplicación o acceso a los derechos sociales así como en el tiempo de estancia de los intracomunitarios en otros estados miembros. Y, con toda seguridad, el recurso a situaciones de excepcionalidad para establecer controles de forma temporal en las fronteras interiores de la unión irá en aumento.
3. Terrorismo y xenofobia como amenaza a la cohesión social en Europa
Unidos en la diversidad. Éste es el lema sobre el que se asienta el proyecto de construcción europea. Diversidad entre los estados que la componen pero diversidad también dentro de cada uno de ellos. Los brutales atentados de París en enero de 2015 no sólo representan una amenaza a la seguridad del continente, también son un torpedo en la línea de flotación de la cohesión social en Europa. Lo son tanto por los objetivos del ataque (la redacción de una revista, la policía y un supermercado kosher) como por el perfil de los terroristas: tres jóvenes que se reclamaban integrantes de Al Qaeda en Yemen y de Estado Islámico pero que nacieron en Francia y tienen nacionalidad francesa. En 2015 se intensificará el debate en Europa sobre el papel del islam en el viejo continente, sobre el antisemitismo y sobre cómo luchar contra fenómenos de (auto)radicalización.
No es nada nuevo que los partidos de extrema derecha utilicen el miedo a una invasión migratoria y que anuncian escenarios apocalípticos sobre el futuro de una Europa dominada por el islam. En 2015, además de exigir que se ponga freno a la inmigración, intentarán estigmatizar a una parte de la sociedad europea como “enemigo interior”. Se puede producir una deriva peligrosa si el discurso de recelo hacia lo musulmán deja de ser patrimonio de la extrema derecha, y políticos y creadores de opinión de otras sensibilidades se abonan de forma más o menos explícita, con matices, al discurso que presenta el islam como un problema de seguridad y también como una religión incompatible con el modelo de vida de los europeos. Pero, tan importante como este tipo de discurso es la reacción que ello provoque en el resto de la sociedad. Por un lado, los musulmanes europeos continuarán distanciándose del terrorismo y reclamándose como ciudadanos europeos y, por el otro, veremos a estos mismos ciudadanos pero también a otros sectores de la sociedad levantar su voz contra actitudes xenófobas y discriminatorias, sobre todo si aumentan los ataques contra personas, lugares de culto y símbolos del islam y del judaísmo en Europa. Aunque no es un fenómeno nuevo, la discusión sobre el alcance del antisemitismo en Europa y cómo hacerle frente seguirá vivo en el debate europeo y se intensificará si se producen más acciones terroristas contra miembros de la comunidad judía.
Otro debate será el de cómo hacer frente al fenómeno de la radicalización de una parte, muy minoritaria pero no por ello menos peligrosa, de ciudadanos europeos. En 2015 se pondrá de manifiesto que el reto es compartido y requiere políticas a nivel local pero también respuestas europeas. Si, como muchos temen, los de París no son el último atentado de 2015, este tema se puede convertir en la gran prioridad de este año. La presencia de miles de combatientes europeos en Siria y en Irak es un problema de seguridad con repercusiones legales. ¿Puede y debe desposeerse de su ciudadanía a alguien que se ha integrado en un grupo terrorista y supone una amenaza para la seguridad europea? ¿Qué estrategia debe seguirse hacia aquéllos que están luchando en Siria e Irak, evitar que retornen o conseguir que se reintegren en la sociedad? ¿Y cómo prevenir que más europeos entren en un espiral de radicalización? La respuesta dependerá de cómo evolucione la situación sobre el terreno en Oriente Medio pero también de las estrategias de contra-radicalización o des-radicalización que los países europeos puedan poner en marcha y que, necesariamente, deberán combinar respuestas sociales y medidas de seguridad.
4. Las negociaciones del TTIP seguirán avanzando pero también se reforzará la oposición a este tratado
Aunque empezó a negociarse en 2013, no fue hasta 2014 cuando muchos europeos descubrieron el significado de estas siglas. El TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership o Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión) es un tratado de libre comercio que tiene por objetivo no sólo eliminar barreras arancelarias sino también regulatorias entre Estados Unidos y la Unión Europea. De aprobarse, tendría consecuencias de alcance global ya que, de facto, sentaría los estándares en materia comercial tras años de bloqueo en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Los partidarios del TTIP argumentan que se traduciría en crecimiento económico y defienden que su aprobación es mejor que la alternativa: que no se apruebe y que sean otros bloques y acuerdos como el Trans-Pacífico, también en curso de negociación, los que acaben fijando las normas del comercio a escala global. Los detractores del acuerdo cuestionan las estimaciones de crecimiento y centran sus críticas en temas de proceso (denunciando secretismo en el mandato y el curso de las negociaciones) y de contenido (sobre todo en relación a las garantías hacia los inversores y en materia regulatoria).
En 2015 los movimientos contrarios al TTIP, cada vez más organizados y con bases sociales más amplias, seguirán incidiendo en el debate europeo. Además, el TTIP será uno de esos pocos temas de agenda que penetrará de forma paneuropea en los debates políticos y sociales nacionales en muchos, sino en todos, los estados miembros de la UE. Todo esto obligará a las instituciones europeas a redoblar esfuerzos para corregir la falta de transparencia inicial pero no modificará ni el alcance ni el ritmo de las negociaciones a nivel técnico.
Una cosa es que la negociación avance pero otra bien distinta es que asistamos a la aprobación y ratificación por ambas partes. Esto no se juega en 2015 sino más tarde. El alcance del acuerdo influirá en los calendarios. Ello depende de si, por parte europea, la aprobación estará supeditada sólo al ámbito comunitario o si deberá pasar por todos y cada uno de los parlamentos nacionales, como ya han solicitado varios estados miembros. Si esto último sucede, el proceso puede resultar largo y lleno de obstáculos. En Estados Unidos también habrá quien trabaje para visualizar fracasos en la agenda exterior de Obama antes de las presidenciales de noviembre de 2016. En este panorama de inercia negociadora, movilización social e incertidumbre política, podría desempolvarse la opción de revitalizar la OMC como salida a un eventual bloqueo. Algo en lo que no sólo la UE y EEUU podrían estar interesados sino también algunas economías emergentes.
5. Una Rusia desafiante que se esfuerza en quebrar la unidad europea
En 2015 se celebra el 40 aniversario de los acuerdos de Helsinki. En la capital finlandesa 35 países, incluidos los del bloque soviético, firmaron un documento que establecía que las fronteras europeas no podían ser alteradas por la fuerza y ponía en marcha mecanismos de supervisión de los derechos humanos y las libertades civiles en el continente. Los principios de Helsinki han sido la base del orden europeo desde entonces y hasta 2014 cuando saltaron por los aires con la anexión de Crimea por parte de Rusia. De igual forma, la intervención militar encubierta, pero documentada, de Moscú en Ucrania cuestiona la vigencia de estos principios sin que se atisbe con claridad un nuevo marco de referencia. La carga simbólica de este aniversario propiciará nuevos intentos de reactualizar y fijar los principios que deben regir el orden europeo. Previsiblemente vamos a ver esfuerzos de este tipo así como intentos de disociar este conflicto de otros temas de la agenda de interés común como las negociaciones sobre el programa nuclear iraní o el terrorismo yihadista. Sin embargo, en las áreas que Moscú considera parte de su esfera de influencia “natural y exclusiva” se mantendrá la rivalidad con la UE. Las incertidumbres que rodean la Unión Euroasiática persistirán, agravadas por el conflicto con Ucrania. El proyecto seguirá provocando tensiones internas tanto entre los miembros actuales y previstos (Bielarús, Kazajstán, Armenia y Kirguizstán) como entre aquellos países sobre los que repercute directamente la evolución del proyecto (Georgia, Moldova, Tadzhikistán y Uzbekistán).
A pesar de que las sanciones y la bajada del precio del petróleo sitúan a Rusia en una posición de mayor debilidad que antes del inicio de la crisis, no cabe esperar que eso se traduzca en una posición más conciliadora por parte del Kremlin. El aumento de los suministros de armamento a la insurgencia prorrusa augura una probable escalada de un conflicto cada vez más enquistado. Es más, respecto a Ucrania, Rusia buscará el acuerdo no por la vía de revisar sus posiciones sino apostando por las divisiones internas de la UE, trabajando para que emerjan voces que cuestionen desde dentro la política europea y occidental hacia Ucrania. Por lo tanto, aunque con presupuestos más mermados, el Kremlin proseguirá su campaña para captar aliados en Europa, tanto entre gobiernos de países perjudicados por las sanciones como entre fuerzas políticas en ambos extremos del arco parlamentario.
El nivel de respaldo en torno al presidente Putin será otra de las grandes cuestiones a seguir en 2015. La popularidad del mandatario ruso se mantiene alta y muy por encima de la de otros dirigentes europeos, pero su estructura de poder, con el partido Rusia Unida a la cabeza, dista de ser tan sólida. La prosperidad económica –junto con la estabilidad política y el orgullo nacional– son los grandes pilares del consenso social y político en torno a Putin. Si se cumplen las peores predicciones para la economía rusa, veremos un aumento exponencial de las voces críticas dentro y fuera del régimen.
6. Conflicto, frustración y sucesiones en el Norte de África y Oriente Medio
Tres países de Oriente Medio (Siria, Irak y Yemen) y uno del Norte de África (Libia) serán escenario de violencia y de maniobras por parte de distintos actores regionales para apoyar a alguna de las partes en conflicto. A finales de 2015, el número de refugiados y desplazados internos será todavía más alto que el año anterior y los recursos para hacer frente a esta emergencia insuficientes. Estos escenarios de conflicto comparten como rasgos comunes la debilidad o colapso del Estado, el poder de las milicias, el intervencionismo exterior, las fronteras porosas, el riesgo de contagio a países vecinos y el desplazamiento forzado de la población. En 2015 se darán intentos diplomáticos para intentar reconducir la situación que, en algunos casos, se ha deteriorado mucho más que en otros. Pero, en términos generales, el nivel de conflicto habrá alcanzado tal intensidad y los actores en lucha serán tan diversos que, incluso si alguno de estos intentos diplomáticos tiene éxito, siempre aparecerá uno u otro grupo dispuesto a seguir la lucha armada. Esto nos lleva a hablar del actor que irrumpió con más fuerza en 2014: la organización Estado Islámico, también conocida como Daesh o ISIS. En 2015 este grupo verá reducida su capacidad económica por varios factores: bajada de los precios del petróleo, deterioro de la producción agrícola en su territorio, inutilidad de repetir el saqueo de poblaciones que ya no dan más de sí y vigilancia ahora más intensa de las vías de financiación por parte de los países del Golfo y de los países occidentales. La asfixia económica, tanto o más que los bombardeos de la coalición, pondrá poner en apuros a esta organización pero ello no quiere decir que la haga menos peligrosa.
En cuanto al conflicto árabe-israelí, la atención estará puesta en el resultado de las elecciones israelíes del 17 de marzo, en la posibilidad que estalle una tercera intifada y en las gestiones de las autoridades palestinas para internacionalizar el conflicto. La derecha israelí (laica o religiosa, ligada a los intereses de los colonos o de comunidades ultraortodoxas) seguirá condicionando la gobernabilidad de Israel y, por consiguiente, las elecciones no modificarán de forma radical la dinámica del conflicto. Como mucho, pueden acelerar o mitigar tendencias. En cuanto al campo palestino, el estallido de una intifada es impredecible por su propia naturaleza, en tanto que levantamiento espontáneo de una población frustrada. Las condiciones para que se produzca están ahí, como también lo estaban en 2014. Intifada o no, las autoridades palestinas harán lo posible por internacionalizar sus reivindicaciones, muy singularmente en la Corte Penal Internacional. La reacción del nuevo Gobierno israelí a todos estos movimientos podría continuar engrosando las filas de quienes apuestan por un reconocimiento unilateral de Palestina como Estado.
Entre la población del resto de países de la región se acentuarán dos tendencias que entran en colisión. La primera de ellas es la frustración de quienes abrigaron esperanzas de cambio en 2011: aquí se cuentan no sólo los activistas de las capitales, sino también las capas de la población de regiones periféricas y barrios desfavorecidos. La segunda es una reacción conservadora que, temerosa ante la posibilidad de ver un movimiento de cambio precipitar su país en el abismo en el que hoy están atrapados libios y sirios, reclama estabilidad y está dispuesta a abrazar reformas parciales y dirigidas desde arriba, como las introducidas en Marruecos. Egipto celebra en marzo elecciones legislativas y tiene ante sí cuatro grandes retos: proporcionar expectativas de desarrollo económico, gestionar una previsible disminución de la ayuda procedente del Golfo, garantizar la seguridad y empezar a cicatrizar las heridas tras tres años de durísima confrontación política y social. Y si estallara una nueva ola de protestas, éstas serán reprimidas con el beneplácito de quienes buscan la seguridad a cualquier precio. Túnez podría seguir presentándose como un contraejemplo, pero sólo en la medida en que se mantenga el carácter inclusivo de la transición y el apoyo internacional apuntale la economía. En otros países, la sucesión de sus líderes marcará la agenda política. El fallecimiento del rey de Arabia Saudí en enero no ha generado disputas sucesorias ya que no sólo el sucesor (Salman, de salud delicada) estaba ya designado sino incluso su reemplazo (Muqrin, el último de los hijos de Abdulaziz). Los escenarios están mucho más abiertos en Argelia, cuyo presidente, Abdelaziz Buteflika está enfermo y no ha designado un heredero político. En países con estructuras de poder opacas y difusas (algo que comparte con Arabia Saudí) el momento sucesorio puede ser aprovechado por grupos muy distintos, de dentro o fuera del régimen, para obtener mayores cotas de poder, creando situaciones de tensión, o cuanto menos, de incertidumbre.
7. Las sociedades latinoamericanas seguirán movilizadas entorno a la inseguridad cotidiana, la percepción de desigualdad y las libertades políticas
En comparación con otras regiones del mundo, América Latina ha experimentado una trayectoria esperanzadora durante la última década en materia de reducción de niveles de pobreza y consolidación democrática. 2015 no será un punto de inflexión pero puede ser un año en que resurjan tensiones sociales y en el que los ciudadanos latinoamericanas hagan oír su voz. En 2014, un año de intensísima actividad electoral, también hemos asistido a importantes olas de protesta como las manifestaciones en Brasil antes del mundial de futbol, la movilización en México tras el crimen de Iguala o las protestas de la oposición en Venezuela por citar sólo tres ejemplos distintos.
La inseguridad ciudadana seguirá siendo uno de las principales causas de descontento. Especialmente en grandes ciudades de la región y de forma especialmente aguda en América Central, donde las tasas de homicidio se sitúan muy por encima de otras regiones del mundo. Armas, narcotráfico, maras y delincuencia cotidiana son un cóctel explosivo, al que conviene sumar el malestar por la ineficiencia de las estructuras policiales, cuando no su connivencia con redes del crimen organizado. México continúa movilizado y, aunque la atención está puesta en el Estado de Guerrero, el problema es de alcance nacional. Esta movilización no detendrá las reformas que está emprendiendo Peña Nieto sino que, al contrario, le obligará a ir todavía más lejos. La sociedad colombiana también lleva décadas sufriendo la violencia, no sólo del narcotráfico sino también del conflicto entre el Estado y las FARC. 2015, un año de elecciones regionales y locales, puede ser clave para que este conflicto entre en una fase definitiva e irreversible de solución ya que todos los actores con capacidad para llevar el acuerdo parecen interesados en que así sea.
La desigualdad, o mejor dicho, la percepción de desigualdad será el otro caldo de cultivo para la movilización popular. Especialmente, si se consolida un cambio de ciclo y algunas economías (como la brasileña o, caso más extremo, la venezolana) tienen un crecimiento débil o negativo, esto puede dar aliento a nuevos movimientos de malestar popular. La desigualdad y, sobre todo, la pobreza extrema han disminuido en América Latina pero la percepción de la misma puede ir en aumento ya que la desigualdad se soporta mejor con una perspectiva en la que todo el mundo mejora, aunque los ricos lo hagan más rápidamente. Cuando el deterioro de las perspectivas económicas coincide con fracturas políticas y calendarios electorales, la situación resulta especialmente sensible. En diciembre de 2014 se revisaron a la baja las perspectivas de crecimiento de Argentina, un país que celebrará elecciones el 25 de octubre. Pero el caso más extremo es Venezuela, el país latinoamericano más negativamente afectado por la bajada de los precios del petróleo. A medida que se acerquen las elecciones parlamentarias previstas en setiembre, las protestas que habrán tenido un trasfondo social durante la primera mitad de 2015 se tornarán más políticas y con el consiguiente riesgo de desatar una nueva reacción policial desproporcionada que aumente la fractura social.
8. El pragmatismo y la flexibilidad caracterizarán la cooperación regional y el juego de alianzas en las Américas
En 2015 no se esperan grandes saltos en la integración regional en las Américas, pero sin duda se redefinirán alianzas a tres niveles: latinoamericano, hemisférico y bi-regional. Están previstas varias citas importantes como la cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en Costa Rica los 28 y 29 de enero, la de las Américas en Panamá el 10 y 11 de abril y la cumbre CELAC-UE, el 10 y 11 de junio. A partir de 2015, se suavizará la competencia entre bloques de cooperación o integración regional rivales. La CELAC saldrá reforzada, ya que puede constituirse en el principal referente en las relaciones entre América Latina con el resto del mundo, sin perjuicio de que asistamos también a un “momento hemisférico” en la cumbre de Panamá como consecuencia del deshielo de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos.
Flexibilidad y pragmatismo serán los dos principios que rijan las dinámicas de cooperación regional en 2015. Los cambios en el ministerio de Exteriores de Brasil y el retorno de Michelle Bachelet a la presidencia chilena, la voluntad de Colombia y México de desempeñar un papel más activo, el cambio político tras las elecciones del 25 de octubre en Argentina y, sobre todo, las consecuencias del fin del aislamiento de Cuba, son algunos de los factores que favorecen la articulación de la cooperación regional a través de alianzas flexibles, en las que la ideología irá perdiendo peso y se buscará la complementariedad entre distintas organizaciones. En este sentido, se perfila un acercamiento Este-Oeste entre la Alianza del Pacífico y Mercosur y otro Norte-Sur en el marco de la CELAC.
En 2015 veremos a unos Estados Unidos más pendientes de América Latina, sobre todo aprovechando la cumbre de Panamá, pero también aumentará la presencia latinoamericana en la política estadounidense. Aunque las elecciones presidenciales estén muy lejos (noviembre de 2016), el intento de atracción y movilización del voto latino es una realidad palpable y lo será todavía más a medida que avance 2015.
9. El reajuste de las potencias asiáticas
En 2015 China deberá ajustarse a unas perspectivas de crecimiento más moderado (si bien elevado para cualquier estándar global) que vendrá acompañado de reformas económicas para lograr que sea sostenible y más dependiente del consumo interno. La sostenibilidad o la desaceleración de la economía china no es sólo una preocupación doméstica, sino que altera la evolución económica a escala global e incide de forma especialmente intensa en economías sino-dependientes como Tailandia. Xi Jiping intentará consolidar su liderazgo defendiendo su “Sueño Chino” y la lucha contra la corrupción, que probablemente en 2015 apunte de nuevo a altos cargos del partido. En 2015 vamos a comprobar que la economía será la principal pero no la única preocupación de los dirigentes chinos. Xinjiang continuará siendo un foco de tensión y el Gobierno chino persistirá en lo que presenta como un triple combate contra el extremismo, el terrorismo y el separatismo. Las disputas marítimas entre China y sus vecinos no terminarán, pero puede rebajarse la tensión gracias al establecimiento de Códigos de Conducta y la bajada de los precios del petróleo. En cambio, Taiwán escalará posiciones en la agenda asiática. Tras el descalabro electoral del Kuomintang en las elecciones locales taiwanesas de 2014 y con vistas a las elecciones presidenciales de 2016, es probable que los nacionalistas del Partido Progresista Democrático (DPP en sus siglas inglesas) aumenten el tono, en referencia a las protestas de Hong Kong y a la frustración del movimiento democrático.
En Japón, la reforma económica conocida como Abenomics, a la que el primer ministro ha ligado su nombre, se vio comprometida cuando el país entró en recesión. Pero el espaldarazo electoral de 2014 ha regalado a Abe algo más de tiempo para probar que es el camino adecuado. Si a finales de 2015 no da resultados, el malestar del volátil elector nipón se pondrá de manifiesto. Abe también persistirá en su empeño por “reinterpretar” la Constitución sin reformarla y por dotar a las fuerzas de autodefensa de mayores capacidades operativas, tal vez con un ojo puesto en Beijing pero con el foco en Pyonyang, el actor más imprevisible de todo el continente.
Por su lado, India mantendrá su apuesta firme por aumentar su influencia en la zona y ser reconocida como un actor global. Las buenas perspectivas económicas pero también el liderazgo de Modi harán que en 2015 el despegue de India sea un tema recurrente en el debate sobre el futuro de Asia y el de las economías emergentes. Desde esa posición, India reforzará sus relaciones con Estados Unidos pero se dejará cortejar por otros actores como la propia China y Rusia. La posibilidad de que India (junto con Pakistán) se incorpore en la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) durante la cumbre que se celebrará en julio en Ufá (Rusia) será otro de los asuntos destacados en la agenda india. De producirse, tendrá una trascendencia geopolítica profunda tanto para Delhi como para Moscú y, sobre todo, Beijing, que confirmará su rol de liderazgo en el espacio continental asiático. Las aspiraciones internacionales de Delhi seguirán, no obstante, muy condicionadas por la evolución de la relación con un Pakistán que afronta un panorama interno cada vez más complicado, marcado por la difícil situación económica, el auge del terrorismo y la violencia sectaria. Pakistán mantendrá un lugar destacado en la agenda de seguridad internacional. El impacto local y regional de la retirada definitiva de la misión de la OTAN y del grueso de las tropas estadounidenses de Afganistán será otro de los asuntos clave del 2015. Este país se convertirá en el escenario destacado de la rivalidad indo-pakistaní, además de Cachemira donde son probables nuevos episodios de violencia que pondrán a prueba las capacidades diplomáticas del Gobierno Modi. Finalmente, otro de los vecinos de India, Myanmar celebrará unes elecciones en octubre que darán la medida del grado de apertura política en este país.
10. Cara y cruz del despegue de África
África ya no es el continente olvidado. El crecimiento sostenido que han experimentado muchas economías africanas, el desembarco de las economías emergentes (especialmente China) y la irrupción de una nueva clase media constituyen tres de los pilares sobre los que se ha construido el discurso del milagro africano. África tiene una demografía poderosa que no se basa sólo en altas tasas de natalidad sino también en una reducción importante de las tasas de mortalidad, incluida la infantil. El crecimiento demográfico es una oportunidad pero también un factor de inestabilidad si no se crean suficientes puestos de trabajo. Aunque siguen descansando en la producción de materias primas, las economías africanas están diversificando cada vez más su estructura económica, tanto en materia de bienes manufacturados como de servicios. Pero, en contraste con este relato de la “nueva África”, la otra realidad es que siguen siendo países africanos los que se sitúan a la cola del Índice de Desarrollo Humano, que es en África donde existe un mayor número de estados débiles o inclusos fallidos, y que es un continente que expulsa pero también recibe a un número altísimo de refugiados y desplazados internos.
En 2014, una pandemia como el ébola pero también un grupo terrorista, Boko Haram, encarnaron a ojos de la opinión pública internacional la vulnerabilidad africana y vinieron a recordar que este tipo de amenazas no se limita a un solo Estado sino que tiene una naturaleza transfronteriza. Estos dos temas seguirán siendo motivo de inquietud en 2015 y la presión sobre los gobiernos africanos y las instituciones de cooperación regional aumentará para que contengan y reduzcan estas y otras amenazas. Otros escenarios de crisis como Sudán del Sur o la República Centroafricana quedan en un ángulo muerto y podrían deteriorarse en 2015. Otra tendencia que podría acentuarse a lo largo del año es la interconexión en términos de (in)seguridad del Sahel con el Magreb. También puede ser un año en que la tradicional polémica acerca de las aguas del Nilo marque las relaciones entre El Cairo y Addis Abeba. El hecho que el presidente egipcio al-Sisi programase una visita de cinco días a Etiopía a principios de enero es una clara muestra de que Egipto mira también al Sur.
El año 2015 es asimismo un año de intensísima actividad electoral. Las mencionadas elecciones nigerianas llevarán al mayor número de ciudadanos africanos a las urnas. Pero otras dos elecciones también revestirán una gran trascendencia: todo el ciclo electoral que debe celebrarse en Burkina Faso, un proceso crucial para encarrilar la transición tras la caída del presidente Compaoré, y también las primeras elecciones generales de Sudán del Sur tras la independencia.
11. Los emergentes serán víctimas de sus propias contradicciones
Se ha especulado mucho sobre la emergencia de los BRICS no sólo como economías emergentes sino como factor que altera la distribución del poder a nivel global. En 2015 seguiremos viendo cómo estos cinco países, Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, continúan estando de acuerdo fundamentalmente en aquello que no les gusta (el peso excesivo que conservan los países occidentales en la gobernanza global y su interferencia en cuestiones internas de estados terceros). En cambio, se muestran incapaces de presentar un modelo alternativo, bien sea en materia económica o en temas tan enrevesados como la siempre pospuesta reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Además, la situación económica en la que se encuentran resulta cada vez más dispar. De un grupo de cinco economías emergentes (es decir, con rápidos crecimientos sostenidos), las previsiones para 2015 auguran crecimientos muy bajos, y en algún caso incluso negativo, para tres de ellas: Brasil, Sudáfrica y Rusia. Además, en 2015 es probable que cada uno de los BRICS tenga que prestar mayor atención a su entorno más cercano o incluso a tensiones dentro de sus propios países.
A todo ello cabe sumar una nueva hornada de potencias emergentes que también piden ser reconocidas como tales. En 2013, se creó una nueva plataforma llamada MIKTA (México, Indonesia, Corea, Turquía y Australia). Este marco de concertación agrupa a potencias medias que, una vez más, están de acuerdo en lo que no quieren (a saber, que todo se decida entre el G-8 y los BRICS sin contar con ellas), pero que no se articulan en torno a un programa de actuación alternativo. El G-20 es el marco natural en que se miden estos equilibrios de fuerza y la coherencia de cada uno de esos bloques. Sin embargo, más que un foro donde diseñar soluciones a largo plazo, se ha convertido en un espacio donde se discuten remedios (cuando no parches) para crisis urgentes.
En 2015, Turquía ha asumido la presidencia del G-20 y, por lo tanto, tiene el encargo de organizar la próxima cumbre en Antalya el mes de noviembre. Para entonces lo más probable es que Erdogan haya acumulado todavía más poder. Las elecciones legislativas de mayo de 2015 cierran un intensísimo ciclo electoral que arrancó con las municipales de marzo de 2014 y las presidenciales de agosto que encumbraron Erdogan a la presidencia de la República. El caso turco es un buen ejemplo de las contradicciones y tensiones a las que se enfrentan las potencias emergentes. Son actores con voluntad de multiplicar su incidencia en temas globales pero a menudo se ven atrapados por tensiones y desequilibrios internos que consumen todas sus energías. En el caso turco, en 2015 seguirán vivos los debates sobre la solidez del crecimiento económico, sobre cómo resolver la cuestión kurda, sobre su implicación en conflictos regionales o sobre el estado de las libertades fundamentales. A todo ello deberemos sumar la intensidad que, cien años después de 1915, podría alcanzar el tema armenio. En 2015 veremos cómo se refuerza el hiperliderazgo de Erdogan pero también cómo Turquía se desgasta en polémicas de todo tipo.
12. Quienes intenten boicotear un acuerdo nuclear con Irán lo harán por cálculos políticos y geopolíticos que nada tienen que ver con la agenda negociadora
El 30 de junio de 2015 es la nueva fecha que se han marcado los negociadores iraníes y del grupo 5+1 (los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y Alemania) para llegar a un acuerdo definitivo que permita a Irán desarrollar la tecnología nuclear iraní pero dando garantías al resto de actores de que no persigue fines militares. Como resultado de un acuerdo final, deberían levantarse las sanciones que Irán ha sufrido desde hace años y que, en el proceso de negociación, se han ido suavizando. En un tema de estas características lo negociado tiene una eminente dimensión técnica. Sin embargo, quienes trabajan y continuarán trabajando para que las negociaciones fracasen no actúan movidos por cuestiones técnicas sino, sobre todo, por cálculos políticos de distinta naturaleza.
Arabia Saudí e Israel recelan de la alteración del orden existente -que podría suponer un reconocimiento de Irán como gran potencia regional- así como de una supuesta erosión del compromiso estadounidense con sus aliados tradicionales. En Estados Unidos, de no producirse acuerdo, el ala dura del Partido Republicano se frotaría las manos y lo presentaría como un fracaso de la política exterior de Obama. Curiosamente, los sectores más conservadores del régimen iraní actuarán movidos por cálculos parecidos, ya que si descarrilan las negociaciones, lo presentarán como un fracaso de la política de apertura emprendida por el presidente iraní Rohaní. Lo que comparten estos cuatro actores es que no esperarán pasivamente a que el proceso negociador siga su curso sino que, en sus respectivos espacios de poder, actuarán de forma activa para boicotearlo.
Que está juego mucho más que el futuro del programa nuclear iraní es algo que también saben quiénes se sientan en la mesa de negociación. Irán es un actor clave en Oriente Medio que puede modificar el curso del conflicto en Siria. Su incidencia en la política iraquí y libanesa a través de sus aliados locales es también una baza. Además, el levantamiento de sanciones puede abrir oportunidades en el terreno económico, sobre todo en el sector energético pero no sólo, ya que Irán es un atractivo mercado de casi 80 millones de personas.
13. Los precios del petróleo no recuperarán los niveles de principios de 2014, con claros perdedores y ganadores menos evidentes
La combinación de factores tales como las nuevas fuentes de energía, la desaceleración de los emergentes, las cifras record en la producción iraquí y los cálculos geopolíticos de Arabia Saudí, se está traduciendo en un exceso de oferta en los mercados y una tendencia bajista de los precios del petróleo. Estos elementos no desaparecerán en 2015 y, por consiguiente, lo más probable es que los precios sigan bajos. ¿Han tocado fondo? ¿Subirán tan rápidamente como han bajado? ¿Cuándo lo harán? La mayoría de expertos prevén un ligero repunte de precios durante la segunda mitad de 2015 aunque sin recuperar los valores anteriores. También advierten de que esta fase de precios bajos es temporal y que dentro de unos años el mercado volverá a operar con precios del petróleo que irán acercándose a los 100$ el barril. Lo que veremos en 2015 es que la bajada de precios supone una amenaza existencial para algunos productores (no todos) mientras que, para los grandes compradores, supondrá un leve respiro para sus economías pero no un revulsivo de crecimiento.
Al anunciar algunas de las grandes tendencias que entrevemos para 2015 ya hemos apuntado a las dificultades internas a las que pueden enfrentarse Rusia, Venezuela e Irán. Aunque se le ha prestado menos atención, Nigeria -un país que no anda corto de tensiones- también se ve obligada a revisar sus presupuestos en un año, 2015, en que están programadas elecciones legislativas y presidenciales. Otros grandes productores como Arabia Saudí o los Emiratos Árabes Unidos parecen en mejor disposición de resistir un paréntesis de precios bajos, calculando que aunque les perjudica, todavía perjudica más a sus adversarios. Además, confían en que esta situación aumente la adicción al petróleo de las demás economías y reste atractivo a fuentes alternativas de energía. Ven estas pérdidas como una inversión de futuro. En un punto intermedio se encuentra Argelia. Por un lado, el país ha acumulado unas reservas por valor de 200.000 millones de dólares que pueden amortiguar el golpe y, más que de los precios del petróleo, depende de los del gas natural (que tardarán más en bajar pero también lo harán). Por otro, el país no ha hecho en los últimos años las inversiones necesarias para aumentar la producción y aún pesa el recuerdo de cómo la bajada de los precios del petróleo a finales de los ochenta provocó una importante ola de disturbios.
Quienes salen ganando son las principales economías importadoras de energía como la UE, China, India o Japón, aquellas como Turquía en que la energía es un elemento clave en la balanza por cuenta corriente o incluso países árabes como Marruecos y Jordania que no sólo importan masivamente energía sino que deben subvencionarla. Pero, para la inmensa mayoría de estos países, esta bajada de precios tendrá un efecto relativo. Los altos precios del crudo no son la principal razón de la crisis económica en Europa o en Japón y, por tanto, su descenso no sacará a la UE de la crisis. En cambio, podría favorecer la puesta en marcha de políticas expansivas ya que la bajada de los precios del petróleo aumenta el riesgo de deflación. Marruecos y Jordania ganan tiempo, pero poco más, para reformar su política de subsidios.
14. Si se logra un acuerdo climático en París servirá para salvar la cara pero no para salvar el planeta
En 2015, los temas medioambientales serán centrales en la agenda internacional. Especialmente en materia de cambio climático a medida que se acerque la Conferencia de las Partes (COP) de París pero también en materia de desarrollo sostenible con la aprobación de los nuevos objetivos del Milenio para el período 2016-2030. A estas citas, ya fijadas en la agenda, se puede sumar una mayor atención a cuestiones medioambientales si se produce alguna catástrofe natural de gran envergadura o si persisten los graves problemas de contaminación, especialmente en algunos países emergentes. Todo esto se traduce en una creciente presión sobre los decisores políticos para que lleguen a acuerdos, pero no necesariamente para que estos acuerdos representen la solución a los problemas del planeta. A la vez, un contexto de bajos precios del petróleo incentiva que los acuerdos finales primen la flexibilidad para que, con vistas a la próxima década, los países puedan adaptar sus políticas a la fluctuación de los mercados de la energía.
La COP de París debería decidir la gobernanza global en materia de cambio climático post-2020 con el objetivo, a priori, de limitar el calentamiento global a dos grados centígrados. Tres grandes actores dominan el juego: China, Estados Unidos y la Unión Europea. China querría un acuerdo que no comprometa su modelo económico. Estados Unidos, por su parte, ha cambiado radicalmente de orientación: ha pasado de no querer acuerdo a apostar por uno que sea blando y coherente con sus compromisos domésticos de reducción de emisiones. Y la Unión Europea sigue aspirando a un acuerdo global vinculante parecido al de Kyoto pero es consciente de encontrarse en minoría.
El precedente de la anterior COP en Lima nos dice que China y EEUU comparten cierto interés en que se alcance un acuerdo y en que éste sea flexible. En el caso de China se explica por tensiones domésticas, ya que la contaminación se ha convertido en una de las principales preocupaciones de sus ciudadanos. En el caso de Estados Unidos responde, sobre todo, a la iniciativa personal de un Obama que está pensando en cuál será su legado al dejar la presidencia. El presidente estadounidense se está implicando más que cualquiera de sus predecesores en la agenda medioambiental y 2015 no será una excepción. El hecho que Beijing y Washington quieran un acuerdo no significa que estén dispuestos a llegar tan lejos como los europeos. Y lo más probable es que todas las partes prefieran un mal acuerdo que ninguno.
15. Seguiremos siendo incapaces de anticipar muchos de los temas que centrarán la atención a finales de 2015 cuando se realice el repaso del año
La última tendencia es el factor sorpresa. Y, de hecho, más que una tendencia, es una constante. Nadie habría previsto a finales de 2013 la anexión de Crimea o la ocupación por el Estado Islámico de Mosul o el anuncio de Obama sobre el final del bloqueo de Cuba. Por lo tanto, no cabe duda que muchas de las noticias que centrarán la atención internacional este 2015 no quedarán reflejadas en este documento. El futuro no está escrito, nadie puede afirmar con rotundidad quién ganará en las muchas elecciones previstas para 2015 o cómo las acciones de un amplio abanico de actores, desde líderes mundiales a movimientos sociales, irán alimentando el balance que se podrá hacer cuando acabe el año sobre los elementos de cambio y continuidad en la agenda global. Pero asumir que la incertidumbre y el factor sorpresa constituyen una tendencia de la realidad internacional obliga a diseñar políticas que contemplen todo tipo de escenarios, que permitan adaptar prioridades a un contexto cambiante y que cuenten mecanismos de reacción rápida tanto para aprovechar oportunidades como para mitigar y contener los riesgos.
* Esta Nota Internacional es fruto de la reflexión colectiva del equipo de investigadores de CIDOB. Coordinado y redactado por Eduard Soler i Lecha, el texto presenta en forma de 15 tendencias el resultado de las contribuciones de Anna Ayuso, Jordi Bacaria, Anna Bardolet, Moussa Bourekba, Luigi Carafa, Paula de Castro, Carmen Claudín, Anna Estrada, Francesc Fàbregues Marc Gafarot, Francis Ghilès, Oriol Farrès, Yolanda Onghena, Nicolás de Pedro, Elena Sánchez, Héctor Sánchez, Elina Viilup, Santiago Villar y Eckart Woertz.