Las negociaciones sobre Brexit: ¿ajustando Europa a la opinión pública británica?
Pol Morillas, investigador principal, CIDOB
Berta Barbet, estudiante de doctorado, Universidad de Leicester
Durante el próximo año los debates públicos en el Reino Unido estarán dominados por el referéndum sobre su permanencia en la Unión Europea (UE). Tras ganar las elecciones generales el 7 de mayo de 2015, David Cameron recordó su intención de celebrar el referéndum antes de 2017, insinuando la posibilidad de adelantar este plazo. En junio de 2015 presentó ante el Consejo Europeo sus demandas de «renegociación» respecto a las relaciones del Reino Unido con la UE, abriendo así el prólogo al referéndum Brexit. La fecha de su celebración aún no ha sido anunciada, pero hasta entonces, el gobierno de Cameron presentará una serie de peticiones dirigidas a la recuperación de la soberanía, la disminución de la inmigración y de los derechos de movilidad de los ciudadanos europeos en el Reino Unido y el impulso de medidas económicas y financieras que favorezcan al país. Que Cameron consiga un trato justo en las reformas de la UE y recupere poderes para el Reino Unido dependerá de la voluntad de los demás estados miembros de dar cabida a sus demandas. Pero será también una prueba sobre la habilidad de Cameron para convencer a la opinión pública nacional de que el Reino Unido ha conseguido un trato justo y de que, por tanto, los ciudadanos deben votar a favor de su permanencia en la UE.
Así pues, el resultado del referéndum dependerá de la capacidad de Cameron para transformar los acuerdos técnicos alcanzados en sus negociaciones con la UE en un trato que convenza a una opinión pública dividida. Existen tres factores fundamentales que repercutirán en los resultados del referéndum y que no están necesariamente relacionados con los asuntos específicos de negociación entre el Reino Unido y la UE. El primero de ellos es el impacto procedente de los influyentes creadores de opinión euroescépticos del Reino Unido, que muy probablemente no respaldarán ningún acuerdo que Cameron consiga, independientemente de sus contenidos. El premier británico tendrá la ardua tarea de convencer a los medios de comunicación eurófobos del país, a sus diputados más radicales y al UKIP —de gran influencia en los debates sobre la UE— de que los asuntos renegociados son suficientes para que cambien su mentalidad euroescéptica. Mark Leonard ha argumentado que «el riesgo del Brexit no está dirigido por un público euroescéptico sino por una élite eurófoba», que ejerce una poderosa influencia en relación con la cuestión de la UE.
En segundo lugar, y estrechamente vinculado a la posición central de la élite euroescéptica en la formación de la opinión pública del Reino Unido, se encuentra el hecho de que los debates sobre la UE raramente se estructuran sobre la base de argumentos racionales. La pertenencia del Reino Unido es una cuestión altamente política, apasionada e ideológica, a menudo no relacionada con las políticas de la UE, con las ventajas y desventajas de pertenecer al club europeo o, en el caso del referéndum Brexit, con las demandas que Cameron presentará a los líderes de la UE durante el proceso de renegociación. Ello no significa, sin embargo, que la opinión pública del Reino Unido sea insensible a este proceso. Las encuestas sugieren que un 38% de la población del Reino Unido querría permanecer en la UE siempre que los poderes de Bruselas se reduzcan. Encuestas más recientes también muestran que más de un 32% de ciudadanos británicos considerarían cambiar su voto dependiendo del resultado del proceso de renegociación.
El tercer factor está relacionado, por tanto, con la capacidad de David Cameron para obtener concesiones significativas de los demás líderes de la UE sin traspasar la línea roja que éstos han trazado: la no reforma de los actuales Tratados. Algunos aspectos de la renegociación como frenar la movilidad dentro de la UE (ver detalles más adelante) podrían requerir cambios fundamentales en el derecho primario de la UE y líderes como Angela Merkel y François Hollande se han mostrado reacios a la idea de reformar los tratados antes de sus elecciones generales, programadas para 2017. Altos cargos de la UE como Jean Claude Juncker, presidente de la Comisión, y Donald Tusk, presidente del Consejo, también han advertido que la reforma de los Tratados antes del referéndum es improbable, puesto que se trata de un proceso que precisa al menos cinco años desde su inicio hasta completar la modificación del Tratado y la aprobación de los veintiocho estados miembros de la UE. Poco después del Consejo de junio de 2015, Cameron aceptó también que su país podría tener que acudir a las urnas antes de que entre en vigor cualquier cambio en el Tratado.
La UE y la opinión pública de Reino Unido: una relación (im)posible?
Antes del Consejo Europeo, David Cameron resumió sus principales demandas para renegociar la relación del Reino Unido con la UE. Estas pueden agruparse en tres categorías principales: incrementar la soberanía del Reino Unido frente a los poderes de la UE; poner freno a las libertades de movilidad dentro de la UE, dedicando una especial atención a los beneficios otorgados a los inmigrantes de la Unión en el Reino Unido; y nuevas políticas económicas y financieras que favorezcan los intereses de Londres. A grandes rasgos, la renegociación de las condiciones de pertenencia propuestas por Cameron está ampliamente apoyada por el público británico. Las encuestas muestran que el 55% de la población apoya cambiar estas relaciones y sólo el 17% se opone. No obstante, es difícil anticipar qué elementos de las negociaciones tendrán un efecto en el referéndum, dada la naturaleza técnica de los asuntos en discusión y la falta de propuestas claras y concretas que permitirían la evaluación de los votantes. Actualmente, éstos atribuyen diferentes grados de intensidad e importancia a los asuntos que Cameron debe renegociar, dependiendo de si están relacionados con la soberanía, la movilidad o la economía. El grado de aceptación por parte de la opinión pública británica de un estatus renegociado dentro de la Unión también varía en consecuencia.
Soberanía
El primer conjunto de demandas, destinadas a mejorar la soberanía de Reino Unido frente a la UE, incluye propuestas como la exclusión del principio fundamental de la UE relativo a la aspiración a una «unión cada vez más estrecha» y el impulso de la soberanía y los poderes de los parlamentos nacionales para bloquear las propuestas legislativas de la UE. Una exclusión inmediata de los principios fundamentales de la Unión requeriría un cambio en los Tratados, aunque Cameron también ha insinuado la posibilidad de un acuerdo a posteriori para asegurar que estos cambios fuesen «irreversibles», en forma de un conjunto de conclusiones del Consejo Europeo, que serían incluidas en la siguiente revisión de los Tratados.
Del mismo modo, el aumento de los poderes de Westminster para bloquear las iniciativas legislativas de la UE podría encontrar una solución ad interim mediante la transformación del actual sistema de la tarjeta amarilla mostrada a la Comisión Europea por los parlamentos nacionales cuando se introducen nuevas leyes La transformación de esta tarjeta amarilla en una roja de facto sería una forma de acomodar las demandas de Cameron. Como ha argumentado el Centre for European Reform, «mientras una tarjeta roja legal requeriría un cambio en el Tratado, la Comisión podría comprometerse a tratar todas las nuevas tarjetas amarillas como si fueran rojas. Ello no obligaría a cambios en los Tratados y los demás estados miembros podrían acordar la incorporación de dicha propuesta en el próximo Tratado».
En cualquier caso, es probable que las demandas relacionadas con la soberanía posean una gran carga simbólica y calen profundamente entre el público británico, muy reticente a la transferencia de soberanía nacional a las instituciones europeas. Por ejemplo, las encuestas muestran que la mayoría de ciudadanos británicos (alrededor del 55%) quieren tener el derecho a bloquear la legislación de la UE en Westminster, sin ni siquiera tener que coordinarse con otros parlamentos nacionales. La idea de transferir este poder de bloqueo al Parlamento Europeo sólo tiene el apoyo del 8% del público.
De modo similar, la posibilidad de una «Unión cada vez más estrecha» se encuentra con una fuerte oposición en el Reino Unido. Sólo el 7% de los ciudadanos británicos quiere que Europa se convierta en un único país, en contraste con el 69% que quiere reducir el poder de la UE o disolverlo por completo. Significativamente, la pérdida de soberanía y las interferencias externas de la UE se encuentran entre las razones más nombradas por parte de los británicos que se oponen o tienen dudas sobre la pertenencia a la UE. La interferencia de las instituciones europeas en el sistema judicial (41%) o los servicios excesivamente regulados (21%) son razones expresadas de modo general para abandonar la UE por parte de aquellos que quieren acabar con su pertenencia o tienen dudas al respecto. No es sorprendente, por lo tanto, que el 56% de los ciudadanos británicos considere que la principal prioridad de Cameron en las negociaciones deba ser dar al Gobierno o Parlamento británicos una mayor voz en la legislación de la UE.
Un aspecto clave de este debate residirá en si los votantes indecisos considerarán que la soberanía del Reino Unido estará mejor protegida dentro o fuera de la Unión. Encuestas recientes han mostrado cómo la opinión pública británica está muy dividida en este aspecto: el 41% de los potenciales votantes indecisos consideran que «dejar la UE es el único modo de que el Reino Unido pueda hacer sus propias leyes y controlar su destino», mientras que un 39% de indecisos están convencidos de que «dejar la UE significaría seguir estando afectados por las decisiones europeas pero sin poder intervenir en su elaboración».
El debate sobre cuál es la mejor manera de proteger la soberanía del Reino Unido sigue aún abierto, por lo que aquellas concesiones relevantes que se produzcan durante el periodo de renegociación podrían transformar la percepción de los votantes al respecto. Los ciudadanos británicos quieren más poder para sus instituciones por encima de las europeas y piensan que este será un elemento importante de la renegociación. Si Cameron consigue un buen trato en asuntos relacionados con la soberanía, la campaña para permanecer dentro de la UE tendrá mejores perspectivas. Por el contrario, fallar en la obtención de concesiones substanciales dará un gran impulso a los críticos con la UE para hacer sus reclamaciones y aprovecharse de la oposición respecto la interferencia externa que tan bien resuena entre el público británico.
Movilidad e inmigración
Un segundo grupo de propuestas está relacionado con la intención de David Cameron de frenar la inmigración europea interna y restringir los beneficios recibidos por los inmigrantes de la UE en el Reino Unido, por ejemplo limitando su acceso a prestaciones por desempleo o vinculadas al empleo durante al menos cuatro años. El derecho a los beneficios por desempleo para los ciudadanos de la UE residentes en otros países y las prestaciones que tratan a trabajadores nacionales y de la UE de forma igualitaria son aspectos centrales en las regulaciones sobre trabajo y jurisprudencia de la UE.
Cambios en cualquiera de estos aspectos requerirían la negociación de nuevas directivas a nivel europeo a través de procedimientos legislativos ordinarios (y, por lo tanto, llevarían mucho tiempo) o cambios en los Tratados, particularmente en relación con los principios básicos sobre el trato igualitario respecto a los trabajadores nacionales y de la UE. Estos son principios fundamentales del mercado interno de la Unión, consagrado en su derecho primario (el artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la UE explicita que no habrá discriminación entre trabajadores de la UE «en materia de empleo, remuneración y otras condiciones de empleo»). Además, cualquier cambio con relación a la libre circulación de los trabajadores dentro de la UE es probable que encuentre una fuerte oposición por parte de los países de Europa Central y del Este, en particular Polonia.
Sin embargo, la cuestión de la limitación de la libertad de circulación dentro de la UE será probablemente uno de los elementos clave de debate durante la campaña del referéndum. La opinión pública británica está altamente movilizada en este asunto, tal como lo muestra el hecho de que sólo el 22% de los británicos piensa que los ciudadanos de los demás países europeos deben ser libres para vivir y trabajar sin controles en el Reino Unido. Aunque el apoyo para abandonar completamente el principio de libertad de circulación en Europa tampoco es mayoritario entre los ciudadanos británicos (sólo un 22% lo secunda), la mayoría piensa que debería haber un mayor control sobre estos movimientos.
El apoyo para limitar los derechos de los europeos que viven en el Reino Unido es también abrumador en las encuestas. Más del 82% de la población respalda la idea de que los ciudadanos de otros países deben esperar cuatro años a reclamar prestaciones, un 81% considera que el país debe tener derecho a expulsar a aquellos inmigrantes que no hayan encontrado trabajo después de seis meses, y un 88% piensa que las prestaciones por hijos no deben pagarse a aquellas familias cuyos descendientes viven fuera del Reino Unido.
La ausencia de controles en la libertad de circulación es también una de las razones frecuentemente mencionadas para abandonar la UE. La imposibilidad de controlar las fronteras y de reducir los niveles de inmigración es mencionada como un argumento fuerte a favor de abandonar la UE por el 58% de aquellos que quieren dejarla. En este sentido, el 39% de los británicos considera que, durante las negociaciones con Bruselas, Cameron debe dar prioridad a la obtención de más mecanismos para el control de la inmigración. Además, los términos en relación con este tema generan especial interés entre los ciudadanos que aún no han decidido qué van a votar en el referéndum, con un 48% a favor de que Cameron incida especialmente en este asunto durante la renegociación. El producto de este proceso podría, por tanto, cambiar las percepciones de los ciudadanos indecisos y tener un gran impacto en los resultados del referéndum.
Una razón adicional por la cual la limitación de la inmigración podría mover votos en favor o en contra de la pertenencia a la UE es que, contrariamente a los asuntos de soberanía, los votantes indecisos no perciben los argumentos de los dos bandos como igualmente convincentes. Mientras el 55% considera un argumento convincente que «abandonar la UE es la única forma de controlar sus fronteras», sólo el 36% cree que «sería más difícil para los ciudadanos británicos viajar, vivir y trabajar en el extranjero si el Reino Unido abandonara la Unión». Los contrarios a la UE tendrán probablemente una ventaja relativa en este debate a menos que Cameron asegure importantes concesiones durante el proceso de negociación.
Economía y finanzas
El tercer paquete de demandas en el proceso de renegociación de Cameron con la UE está relacionado con la necesidad de incrementar las medidas de protección del mercado único y de preservar los derechos de los estados no miembros de la zona euro. Cameron considera que es necesario introducir mecanismos para asegurar que la crisis producida en la zona euro no dañe los intereses de terceros países, lo cual incluye medidas de protección para los centros financieros como la City de Londres, cuyas actividades están intrínsecamente ligadas a las fluctuaciones financieras de la zona euro. En el ámbito económico, Cameron quiere, además, introducir reformas que harían a la UE más competitiva y dinámica, aumentando su competitividad interna y externa y reforzando el liberalismo económico.
Estas mismas demandas resuenan en un gran número de países de la UE (incluida Alemania), que tradicionalmente han apoyado la visión liberal del Reino Unido en materia de integración económica frente a las políticas más proteccionistas de Francia. Las reformas en esta área podrían dar paso a la extensión del mercado único o a un convenio para negociar acuerdos de libre comercio más profundos y completos. Sin embargo, sean cuales sean los puntos en común que Cameron pueda encontrar con otros líderes europeos, es difícil predecir si los cambios en el frente económico tendrán una gran repercusión en la opinión pública británica durante la campaña.
Los puntos de vista de los ciudadanos británicos sobre el impacto económico de la pertenencia a la UE son ambivalentes. Las encuestas muestran altos niveles de aceptación de dos argumentos: que la pertenencia a la UE y su libre comercio deberían beneficiar a la economía británica y que la contribución del Reino Unido (particularmente al presupuesto de la UE) es mayor de lo que recibe en retorno.
Respaldando la posición de aquellos que apoyan la pertenencia a la UE por razones económicas, encuestas recientes muestran que el 67% de los votantes indecisos piensan que la influencia de la Unión en términos de comercio supone una buena razón para permanecer en ella. Mientras, sólo el 34% del público británico piensa que ahorrar el dinero del Reino Unido es una razón convincente para oponerse a la Unión, y menos del 18% considera que la mejora de la economía británica es una buena razón para abandonarla. Esto explica, seguramente, por qué sólo el 15% de los ciudadanos británicos considera que la prioridad de Cameron en la renegociación debe ser la reducción de la contribución del Reino Unido al presupuesto de la UE, y que el 10% piense que la prioridad debe ser reducir la burocracia en Bruselas y facilitar las regulaciones en los negocios.
Sin embargo, los mensajes escépticos sobre el impacto económico de la pertenencia a la UE encuentran también altos niveles de apoyo en los sondeos. Actualmente, el 66% de los encuestados (y el 78% de aquellos que considerarían cambiar su voto si la renegociación tiene éxito) consideran que la contribución económica del Reino Unido a la UE no representa «una buena relación coste-beneficio», lo cual, lógicamente, se traduce en un amplio apoyo a la reducción de la aportación del Reino Unido al presupuesto europeo. Además, y en vistas al referéndum, el 65% de los votantes indecisos se muestran confundidos sobre si el Reino Unido estará financieramente mejor o peor fuera de la Unión.
Este contraste en las cifras indica que no está claro que las razones económicas y financieras sean un elemento crucial en la campaña del referéndum. La campaña pro-UE quizás tenga una buena oportunidad de conectar con los ciudadanos si puede explotar el mensaje de que los beneficios económicos de pertenecer a la UE justifican los costes (por ejemplo, que los beneficios obtenidos por el Reino Unido como miembro de la UE son mayores que los costes de su pertenencia). Sin embargo, no está claro que el debate sobre las reformas económicas sea un aspecto que movilice a los sectores más euroescépticos de la opinión pública del Reino Unido. La naturaleza técnica de los asuntos económicos negociados en Bruselas es probable que choque con argumentos de carácter marcadamente político sobre soberanía, inmigración y movilidad.
¿Ayudará la renegociación a ganar el referéndum?
Anticipar cómo la renegociación de las condiciones de pertenencia del Reino Unido a la UE pueda impactar en la opinión pública no es fácil. La negociación tiene lugar en foros diplomáticos cerrados y las demandas discutidas por el Reino Unido en Bruselas no están sujetas al escrutinio público. Además, el conjunto de reformas actualmente bajo discusión es de una naturaleza muy técnica, lo que necesariamente se traduce en un bajo grado de interés por parte de la opinión pública británica. La combinación de ambos elementos hace que la campaña del referéndum sea muy susceptible al contexto político y a las decisiones y popularidad de los líderes de opinión. Es difícil prever cómo reaccionará la opinión pública al estatus renegociado que será presentado una vez completado el proceso y si esto tendrá un impacto determinante en su intención de voto.
El resultado del referéndum dependerá, en gran parte, de la evolución del debate durante la campaña electoral, del marco adoptado para las discusiones por parte de ambos bandos y de los avales externos que los líderes puedan obtener. Factores como la popularidad de Cameron y de los demás líderes en el momento del referéndum, la posición (y la cohesión o no) de los dos grandes partidos durante el debate, o los asuntos presentes en la agenda política desde ahora hasta el día de la votación afectarán a los resultados. La importancia del contexto político, crucial en cualquier referéndum, es especialmente relevantes en el caso Brexit por dos razones. La primera de ellas es que los votantes tienen problemas para desarrollar un punto de vista claro sobre algunos aspectos bajo discusión en las negociaciones, especialmente en los temas relacionados con el impacto económico de la pertenencia a la UE y sus efectos sobre la soberanía nacional. En segundo lugar, no está claro cómo las concesiones obtenidas por Cameron serán percibidas por el público, ya que no se han establecido expectativas claras respecto a los resultados del proceso de renegociación.
A pesar de la incertidumbre, las encuestas actuales muestran una imagen clara de cuáles son los asuntos que hacen a los ciudadanos británicos más cautos y reacios a la pertenencia a la UE. Los temas relacionados con la soberanía, la inmigración y la movilidad impactan claramente entre el público británico que adopta visiones críticas sobre Bruselas. Dependiendo de los acuerdos alcanzados por Cameron y de la capacidad de la campaña de comunicar correctamente el mensaje pro-Unión, sería posible convencer a los votantes de que la soberanía británica estará mejor protegida dentro de la UE que fuera. Sin embargo, las opiniones contrarias a la inmigración y a la libertad de circulación han cristalizado en estos últimos años, por lo que dependen en menor medida de la evolución de los debates del referéndum. A menos que se produzcan importantes concesiones en esta materia, será difícil para la campaña pro europea convencer a los votantes indecisos. En este sentido, un obstáculo adicional es que las reformas en principios centrales de la UE como la libertad de circulación son bastante difíciles de conseguir, ya que podrían requerir la modificación de los Tratados de la UE, así como enfrentarse a altas cuotas de oposición por parte de los demás líderes europeos.
Por otro lado, las reformas en el ámbito económico y financiero parecen más fáciles de renegociar. El mensaje de David Cameron sobre la necesidad de promover una Europa más competitiva cala claramente entre los líderes europeos desde que la crisis del euro ha evidenciado la falta de competitividad de algunas economías europeas y las disfuncionalidades de los fundamentos económicos y financieros de la Unión. Resulta incierto, sin embargo, si estas reformas tendrán un impacto substancial en la opinión pública británica durante la campaña del referéndum, dada la división de opiniones sobre los beneficios económicos de la pertenencia a la UE y la naturaleza altamente apasionada del debate. Sin duda, el fracaso en la consecución de mejoras económicas y financieras significativas no jugará en favor de Cameron el día del referéndum, pero es improbable que centrar la atención exclusivamente en los beneficios de pertenecer a la UE sirva para convencer al sector más euroescéptico de la opinión pública del Reino Unido.