Introducción: los otros efectos de las sanciones internacionales

Autores: Clara Portela, profesora de Ciencia Política, Departamento de Derecho Constitucional, Ciencia Política y de la Administración, Universidad de Valencia (España) y Martijn C. Vlaskamp, investigador Beatriu de Pinós, Institut Barcelona Estudis Internacionals (IBEI). 

Desde que finalizase la Guerra Fría, las sanciones internacionales han venido adquiriendo una creciente importancia como instrumento político en las relaciones internacionales (Charron et al., 2015; Rosas, 2003; Guijarro Usobiaga y Portela, 2015). Las sanciones de la Unión Europea (UE) sobre Rusia (Connolly, 2016; Portela et al., 2020), las impuestas por Estados Unidos sobre Irán (Lohmann, 2016) o las acordadas por Naciones Unidas contra Corea del Norte (Esteban y Portela, en prensa; Garrido Rebolledo, 2019) constituyen notables ejemplos recientes. La investigación académica ha analizado abundantemente la eficacia de las sanciones en los estados receptores desde el punto de vista de sus emisores. Asimismo, innumerables contribuciones examinan el propio instrumento de las sanciones (Giumelli, 2015; Vlaskamp, 2018), o su uso por parte de distintos estados u organizaciones internacionales (Doxey, 2009; Helwig et al., 2020). Con menor amplitud se ha cubierto el estudio de otro tipo de impactos, tales como los efectos que puedan ejercer las sanciones sobre la política doméstica de los propios emisores, o sobre terceros países que no se encuentran sujetos a sanciones. Son contadas las contribuciones que han analizado el posicionamiento de terceros estados con respecto a la disputa entre emisor y receptor (Falke, 2000; Hellquist, 2016), o sobre la definición de identidades regionales (Hellquist, 2015; Manea, 2009). Aún más inusuales son las contribuciones que examinan las sanciones desde el punto de vista del Estado receptor (Farmamarian, 2011). Por otro lado, cuando el análisis de los efectos de las sanciones trasciende el de la eficacia política ya mencionada, este suele limitarse a su impacto humanitario (Gordon, 2019; Moret, 2014). 

El presente volumen de Revista CIDOB d'Afers Internacionals se propone contribuir a colmar este hueco en la literatura académica, interrogándose sobre los «otros efectos» de las sanciones internacionales. Unos efectos que no son solo perceptibles en el Estado receptor, sino también en terceros estados o, incluso, en el Estado emisor. Este número especial reúne ocho contribuciones que examinan estos otros efectos. Algunos artículos son de carácter más general, mientras que otros estudian estas dinámicas en profundidad con estudios de caso. La siguiente figura ofrece una visión general de los interrogantes que se abordan en esta obra. 

Respecto al orden de los artículos, empezamos con las contribuciones sobre el Estado destinatario o receptor, para examinar a continuación las contribuciones enfocadas a terceros estados y, finalmente, al Estado emisor. 

En el primer artículo, Alexandra Hofer explora la pregunta (v) del marco expuesto en la figura 1: ¿cómo reaccionan los estados receptores o destinatarios a ser el objetivo de sanciones? En su contribución, la autora argumenta que, desde el punto de vista de estos países, las sanciones unilaterales no solo conllevan un estigma, sino también un intento de relegarlos a una situación de inferioridad en el sistema internacional. Esta percepción puede tener consecuencias más allá del ámbito de las sanciones. En muchos casos, los estados sancionados refutan tanto la legalidad como la legitimidad de las sanciones. En otras palabras, no solamente ponen las políticas en cuestión, sino también las normas con que el emisor justifica sus sanciones. Como resultado, la pregunta sobre quién puede imponer sanciones y según qué criterios puede trascender el caso concreto y convertirse en una disputa más fundamental sobre las normas que guían el sistema internacional.

El segundo artículo, que cuenta con Lee Jones y Clara Portela como autores, amplía la perspectiva sobre la siguiente pregunta clásica (iv): ¿qué eficacia tienen las sanciones para cambiar el comportamiento del Estado destinatario? La mayor parte de la literatura sobre sanciones las considera exitosas cuando el receptor cumple con las exigencias del emisor. Jones y Portela identifican varios problemas con esta manera de evaluar las sanciones, ya que muchas veces estas persiguen objetivos que van más allá de cambiar el comportamiento del receptor. Por ejemplo, también pueden comunicar a terceros estados o a la comunidad internacional que el emisor ve un comportamiento como no aceptable. Los autores argumentan que estas limitaciones deberían verse reflejadas en los estudios sobre la eficacia de sanciones como herramienta de la política internacional.  

Ilari Aula, por su parte, aborda en el tercer artículo la pregunta (iii) –¿qué forma tienen las sanciones?–, dirigiendo su atención a las obligaciones de diligencia debida en materia de explotación de los recursos naturales en zonas de conflicto. Su contribución estudia el funcionamiento esta nueva forma de sanciones en el caso de los «minerales de conflicto» en la República Democrática del Congo. Sus detractores arguyen que esta política ha fomentado la violencia y problemas sociales, mientras que sus defensores aducen que los efectos positivos requieren más tiempo. Sin entrar en este debate, Aula argumenta que un problema fundamental de esta política es que solo incorpora una visión muy limitada sobre la relación entre recursos naturales y conflictos. Las medidas que persiguen interrumpir los flujos de fondos que financian grupos armados ignoran las causas estructurales de estos conflictos, tales como las desigualdades sociales, económicas o políticas. Para ser eficaces, las políticas que buscan influir sobre la relación entre recursos naturales y conflictos armados deberían, por tanto, adoptar una aproximación más amplia sobre el tema.

Arturo López-Levy se interroga sobre la pregunta (vi) –¿cómo pueden afectar las sanciones a las relaciones entre Estado emisor y terceros estados?– en referencia a las relaciones triangulares entre Estados Unidos, la UE y Cuba. En particular, examina las medidas coercitivas unilaterales estadounidenses contra terceros que supuestamente atentan contra intereses estadounidenses en Cuba. El autor arguye que la política actual de Estados Unidos, que se centra en el efecto de las sanciones sobre la economía cubana, ignora efectos posiblemente negativos para su papel como gran potencia. Al dedicar su atención y recursos a conflictos con países de relevancia menor como Cuba, Washington afecta negativamente sus relaciones con varios terceros estados que le son necesarias para competir con sus rivales estratégicos. En particular, la cuestión cubana le ocasiona permanentemente fricciones con varios aliados importantes en Europa. 

En su trabajo Nizhnikau Ryhor se ocupa de la pregunta (vii) –¿cómo pueden afectar las sanciones a terceros estados?– en referencia a Belarús. Su artículo argumenta que Minsk pretendió aprovechar, política y económicamente, las sanciones de la UE a Rusia moderando su actitud tradicionalmente prorrusa y posicionándose entre ambos actores. Esta política, sin embargo, acabó por empeorar la posición bielorrusa: Rusia percibió la equidistancia como una traición, ya que Minsk renunció a asociarse con sus sanciones contra quienes condenaron la anexión de Crimea y sus acciones en Ucrania. Por parte de la UE, el cambio de actitud bielorruso no adquirió suficiente magnitud como para reparar la maltrecha relación con Bruselas. Así, los intentos de Belarús de aprovechar la disputa entre la UE y Rusia desembocaron en una situación en la que ambos actores miraron a Minsk con desconfianza.  

Las sanciones occidentales contra Rusia también son objeto de estudio en el artículo de Maria Shagina. Su contribución se interesa, sin embargo, por otro aspecto: ¿Por qué se alinean terceros estados con las sanciones de un Estado emisor? (O se oponen a ellas) (pregunta viii). Su artículo analiza cómo terceros estados de Asia-Pacífico se posicionan con respecto a esta cuestión. En particular, explica por qué tres países habitualmente considerados como aliados de Occidente –Japón, Corea del Sur y Nueva Zelanda– no se han alineado más que escasamente con las sanciones sobre Moscú. La autora identifica varios factores que explican esta actitud, tales como consideraciones de política doméstica, o bien la idea de que Rusia pueda actuar como contrapeso geopolítico a China en la región. 

Paloma González del Miño y David Hernández Martínez indagan en su contribución las sanciones internacionales contra Irán a causa de su programa nuclear. Su texto corresponde a la pregunta (ix): ¿cómo pueden afectar las sanciones a las relaciones entre Estado destinatario y terceros estados? Su artículo se concentra en el efecto de las sanciones en las diferentes fases de las relaciones de Irán con Europa, y en particular con Alemania, Francia y el Reino Unido. González del Miño y Hernández Martínez muestran cómo los diferentes regímenes de sanciones, en parte impuestos conjuntamente por los europeos y sus aliados, en parte impuestos unilateralmente por Estados Unidos, han determinado el carácter de las relaciones entre estos países.

Por último, el artículo de Ruth Ferrero Turrión aborda elementos tanto de la pregunta (i) –¿Por qué el emisor impone ciertas sanciones?– como de la pregunta (ii) – ¿Cómo pueden afectar las sanciones al emisor?–, ya que ambas se encuentran conectadas en el caso del que se ocupa, esto es, las sanciones de la UE sobre Rusia. Mientras los países europeos siguen firmes en el mantenimiento del paquete de sanciones, el debate interno sobre los costes económicos en algunos estados miembros se agudiza. Varios de ellos mantenían lazos económicos estrechos con Rusia y cuestionan la permanencia de estas medidas, en vista de que Moscú no se muestra dispuesto a cambiar de postura. Como muestra este artículo, las sanciones pueden perjudicar gravemente al emisor, e incluso incitarle a reconsiderar su posición inicial.

Este número especial sobre sanciones se cierra con tres reseñas de libros de reciente aparición que tratan el tema. Diego Badell discute Security Council Sanctions Governance: The Power and Limits of Rules, de Thomas Dörfler («La gobernanza de las sanciones del Consejo de Seguridad: el poder y los límites de las reglas»). Adrià Rivera, por su parte, reseña Coercive Sanctions and International Conflicts: A Sociological Theory, de Mark Daniel Jaeger («Sanciones coercitivas y conflictos internacionales: una teoría sociológica»). Finalmente, Thomas Kruiper reseña conjuntamente los libros Targeted Sanctions: The Impacts and Effectiveness of United Nations Action, coordinado por Thomas Biersteker, Sue Eckert y Marcos Tourinho («Sanciones dirigidas: los impactos y la eficacia de la acción de Naciones Unidas»); The Art of Sanctions: a View from the Field, de Richard Nephew («El arte de las sanciones: una visión desde el terreno»), y The United Nations and the Politics of Selective Humanitarian Intervention, de Martin Binder («Naciones Unidas y las políticas de intervención humanitaria selectiva»). 

Referencias bibliográficas

Charron, Andrea; Giumelli, Francesco y Portela, Clara. «The United Nations and targeted sanctions». International Affairs, vol. 91, n.° 6 (2015), p. 1.335-1.337.

Connolly, Richard. «The Empire strikes back. Economic Statecraft and the Securitisation of Political Economy in Russia». Europe-Asia Studies, vol. 68, n.° 4 (2016), p. 750-773.

Doxey, Margaret. «Reflections on the sanctions decade and beyond». International Journal, vol. 64, n.° 2 (2009), p. 539-549.

Esteban, Mario y Portela, Clara. «EU sanctions against North Korea». En: Casarini, Nicola et al. (eds.). Routledge Handbook of Europe-Korea Relations. Londres: Routledge, en prensa.

Falke, Andreas. «The EU-US conflict over sanctions policy». European Foreign Affairs Review, vol. 5, (2000), p. 139-163.

Farmafarmarian, Roxane. «Iran and the EU: Re-assessing the European role between the US and Iran». En: Marchi, Ludovica (ed.). An EU Innovative External Action? Cambridge: Cambridge Scholars Publishing, 2011, p. 103-130.

Garrido Rebolledo, Vicente. «El programa nuclear y de misiles balísticos de corea del norte: ¿Optimismo, pragmatismo u optimismo pragmático?». Revista UNISCI, n.° 51 (2019), p. 129-175.

Giumelli, Francesco. «Understanding UN targeted sanctions». International Affairs, vol. 91, n.° 6 (2015), p. 1.351-1.368.

Gordon, Joy. «The hidden power of the new economic sanctions». Current History, vol. 118, n.° 804 (2019), p. 3-10.

Guijarro Usobiaga, Borja y Portela, Clara. «La contribució de les sancions a la pau». Revista Per la Pau, n.° 23 (2015), p. 1-6 (en línea) http://www.icip-perlapau.cat/numero23/pdf-cat/Per-la-Pau-n23-ac-3.pdf

Hellquist, Elin. «Interpreting sanctions in Africa and Southeast Asia». International Relations, vol. 29, n.° 3 (2015), p. 319 -333.

Hellquist, Elin. «With us or against us? Third country alignment with EU sanctions against Russia». Cambridge Review of International Affairs, vol. 29, n.° 3 (2016), p. 997-1.021.

Helwig, Niklas; Jokela, Juha y Portela, Clara. (eds.) Sharpening EU Sanctions Policy. Helsinki: FIIA, 20202.

Lohmann, Sascha. «The convergence of transatlantic sanctions policy against Iran». Cambridge Review of International Affairs, vol. 29, n.° 3 (2016), p. 930-951.

Manea, Maria Gabriela. «How and why interaction matters: ASEAN's regional identity and human rights». Co-operation and Conflict, vol. 44 n.° 1 (2009), p. 27-49.

Moret, Erica. «Humanitarian Impacts of Economic Sanctions on Iran and Syria». European Security, vol. 24, n.° 1 (2014), p.120-140.

Portela, Clara; Pospieszna, Paulina; Skrzypczynska, Joanna y Walentek, Dawid. «Consensus against all odds: explaining the persistence of EU sanctions on Russia». Journal of European Integration, 2020 (en línea) https://doi.org/10.1080/07036337.2020.1803854

Rosas, Maria Cristina. Sanciones, zanahorias y garrotes. La economía política de la seguridad internacional. México DF: Universidad Nacional Autónoma de México, 2003.

Vlaskamp, Martijn. «The European Union and natural resources that fund armed conflicts: Explaining the EU’s policy choice for supply chain due-diligence requirements». Cooperation and Conflict, vol. 54, n.° 3 (2018), p. 407-425.

DOI: doi.org/10.24241/rcai.2020.125.2.7

Cómo citar este artículo: Portela, Clara y Vlaskamp, Martijn C. «Introducción: los otros efectos de las sanciones internacionales». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 125 (septiembre de 2020), p. 7-12. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2020.125.2.7