«No dejar a ningún municipio atrás»: escalando el «derecho a la ciudad» a la región
Borja M. Iglesias, arquitecto urbanista; investigador senior Cátedra UNESCO de Ciudades Intermedias, Universitat de Lleida y UPC-BarcelonaTech; fundador y CEO, Network for Strengthening the Informal City (NSIC); consultor externo en UCLG. planning@nsic.pro
La entrada de gobiernos subnacionales en la arena internacional a través de grupos de presión puede representar un punto de inflexión en la gobernanza global; sin embargo, son numerosos los desafíos pendientes a escala regional. Este artículo se aproxima a una geografía municipal del planeta fuertemente condicionada por su capacidad de respuesta ante las dinámicas de urbanización y despoblamiento rural, y reflexiona sobre la necesidad de vertebrar una gobernanza regional más representativa y solidaria. Con la implementación mundial de la Agenda 2030 centrada en la capacidad de los gobiernos locales de institucionalizar el «derecho a la ciudad» para «no dejar a nadie atrás», la región emerge como escenario de intermediación territorial donde hacer germinar el derecho a «no dejar a ningún municipio atrás».
Una parte significativa del proceso de implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada por Naciones Unidas en 2015, está siendo derivada por la comunidad internacional hacia un medio urbano sobre el cual recae el peso de generar tracción sostenible en el progreso social, económico, cultural y medioambiental del conjunto del Estado. La razón es evidente: la ciudad consolida su hegemonía territorial como escenario donde habitará el 60,4% de los 8.500 millones de personas que poblarán el planeta en 2030 (UN-DESA, 2017). Este es un escenario, sin embargo, poliédrico y bien diferenciado por su relevancia física y demográfica, por su capacidad para canalizar el progreso entre la población o por su nivel de influencia en la geopolítica global; pero también por su función en la sostenibilidad de la cohesión regional de la cual depende la particular batalla que libran el medio rural y natural contra su desertización sociofuncional y degradación ecosistémica, y en el que todavía habitarán 3.300 millones de personas hacia 2030.
Lejos de ser una isla, la ciudad, en todo su amplio espectro tipológico, ha sido un potente dinamizador de la globalización a través de su proceso de urbanización. El comercio, las finanzas y la migración son flujos moldeados por infraestructuras físicas que, a lo largo del tiempo, han permitido a la aglomeración urbana acumular importantes dividendos demográficos y generar economías de escala regional con proyección internacional. La entrada en juego del movimiento municipalista –mayoritariamente metropolitano– en la arena internacional supone un paso natural en la maduración de una gobernanza global que en próximas décadas acentuará las dicotomías entre Estado-nación y ciudad-estado, como también entre medio urbano y rural. Este salto cualitativo también representa una oportunidad histórica para una parte significativa de la administración subnacional –regional y local– de trascender límites administrativos, políticos y económicos, y construir narrativas de desarrollo sensibles y dimensionadas a sus propias necesidades.
Cuando falta poco más de una década para evaluar el impacto de las agendas globales aprobadas en los últimos años bajo el paraguas de la Agenda 2030, la internacionalización del movimiento municipalista se muestra desigual y fragmentada. Inversamente proporcional a la relevancia internacional que adquieren los retos de la aglomeración metropolitana, las ciudades intermedias y pequeñas, junto con las áreas rurales, acentúan su invisibilidad a pesar de que de ellas depende, entre muchas otras cuestiones, la solvencia energética, hídrica y alimentaria de la vida urbana. Tipologías de ciudades-estado como la ciudad global, la megaciudad, la ciudad-región o la superciudad –coincidentes con primeras capitales y polaridades financieras, logísticas e industriales– asumen progresivamente la representatividad económica y cultural del Estado al mismo tiempo que tejen entre sí un multilateralismo excluyente cimentado en la competitividad y en intereses compartidos.
El presente artículo, si bien considera lógica la disrupción del municipalismo metropolitano en la tectónica multinivel de las próximas décadas, también cuestiona la eficiencia y eficacia del proceso cuando este se hace extensivo a una estructura administrativa como la municipal, tan vasta en número como diversa en necesidades y aspiraciones. La eclosión de redes y plataformas de ciudades con vocación global, en este sentido, merece ser valorada con prudencia: robustas en la articulación de una paradiplomacia informal (Zeraoui y Castillo Villar, 2016) y ágiles en la habilitación de observatorios para el intercambio de conocimiento y la denuncia de vulnerabilidades, su impacto en las agendas políticas nacionales es todavía imperceptible. Algo similar sucede con el «derecho a la ciudad»; con todos sus matices y apropiaciones por parte de gobiernos multinivel, redes de ciudades y organizaciones internacionales –y tras más de medio siglo desde que fuera invocada por vez primera por Lefebvre (1969)–, continúa siendo una proclama netamente urbana (y principalmente metropolitana) sobre la cual ha prosperado un ecosistema participativo que ha ido enraizando poco a poco en la política local. Sin embargo, el derecho a la ciudad, más allá de unificar la voz de una parte del municipalismo en la arena internacional, continúa siendo un marco poco representativo para los desafíos que ha de afrontar la geografía urbana menos poblada y el medio rural, y mucho menos de los sistemas territoriales (urbano-rural-ambiental) sobre los cuales progresa y retrocede el planeta. Ante las brechas que ha de salvar la acción política local hasta alcanzar las mesas de negociación global, la escala intermedia de la región aparece como un escenario propicio desde el cual reforzar la participación de una parte mayoritaria de municipios excluidos de la arena internacional y redirigir las redes de ciudades hacia redes de sistemas territoriales; también para activar un derecho al territorio que complemente la visión estrictamente urbana del derecho a la ciudad.
Tras la reciente publicación de un monográfico que analiza en detalle las debilidades y fortalezas del ecosistema de redes de ciudades como telón de fondo (Fernández de Losada y Abdullah, 2019), el presente artículo centra su atención en el papel que puede asumir el desarrollo regional en la dinamización de un municipalismo más robusto e inclusivo y capaz de generar mayor impacto en las agendas políticas nacionales e internacionales. Estructurado en dos partes, el primer punto muestra la dimensión cuantitativa de la geografía municipal global, relacionando indicadores que permiten generar lecturas sobre el grado de cohesión territorial en diferentes regiones del planeta. El segundo punto reflexiona sobre algunos de los desafíos que ha de afrontar el municipalismo en la articulación de estrategias compartidas de cohesión territorial, centrando la atención en la planificación regional como instrumento clave que mejor puede contribuir a incrementar la eficiencia del ecosistema de redes de ciudades. Todo ello se acompaña de experiencias y de un marco teórico plenamente vigente.
Una geografía municipal diversa y compleja
Cuando una de las redes de ciudades que mayor peso mediático ha rentabilizado en los últimos años a nivel internacional como C401 incide en la necesidad de disponer de un banco de desarrollo propio para financiar sus retos2, no hace más que acentuar la tiranía ejercida por el fenómeno metropolitano respecto al resto del sistema territorial y sincronizar sus desafíos con las metas trazadas por las agendas globales3. Unas demandas y un contexto que recuerdan en exceso a la Declaración de Fortaleza (2014) en la que las economías integradas en los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) acordaban crear el Nuevo Banco de Desarrollo (New Development Bank, NDB). Algo similar sucede cuando una organización transnacional como el World Resources Institute (WRI)4, a través de su filial de servicios a ciudades WRI Ross Center for Sustainable Cities, destaca que una de sus prioridades es influir en las políticas de más de 200 ciudades de las principales economías emergentes del Sur Global, siendo uno de sus principales donantes Caterpillar –empresa líder mundial en la fabricación de equipos de construcción y minería–.
Si las áreas urbanas ocupan el 2% de la superficie del planeta y generan el 80% del PIB, también son responsables de consumir dos terceras partes de la energía y de emitir el 70% de emisiones de CO2 (Alexander y Nassiry, 2019: 10). Una parte significativa de este impacto es contribución directa de las externalidades negativas que acumulan las aglomeraciones metropolitanas y conurbaciones de escala regional a pesar de ser minoritarias en número en el sistema urbano global. El Cuarto Informe Mundial sobre la Descentralización y la Democracia Local –GOLD iv (UCLG, 2017)– desarrollado por la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCLG, por sus siglas en inglés) –la mayor red de gobiernos locales del planeta–, más allá de sus mensajes políticos en el marco de la aprobación de la Nueva Agenda Urbana (NAU) en la conferencia Habitat iii, en 2016 en Quito, aportó un análisis riguroso del sistema urbano global. Este informe trianual permitió conocer que prácticamente habitaba la misma población en 503 áreas metropolitanas que en 9.000 ciudades intermedias con población comprendida entre un millón y 50.000 habitantes. Una relación en la que, además, se obtenían indicadores muy interesantes a medida que eran comparados entre sí los vectores económicos, sociales y medioambientales que moldean a los sistemas urbanos y regionales del Norte y Sur Global. Esta paradoja plantea una cuestión de difícil respuesta y que apunta de manera directa al core business de las redes de ciudades: ¿cómo canalizar el mayor impacto posible de la acción municipal en las agendas globales?, ¿concentrando los esfuerzos en los retos que asumen pocas ciudades muy pobladas?, o, por el contrario, ¿en la constelación de ciudades intermedias, pequeñas y áreas rurales con una elevada superficie a gestionar?
La aproximación cuantitativa5 a la geografía administrativa subnacional del planeta permite dibujar una parte considerable de la geografía municipal que el presente artículo considera clave no dejar atrás. Para ello, se ha generado una matriz de indicadores que mide la relevancia física y demográfica del municipio (a escala local), el grado de cohesión territorial (a escala regional) y el nivel de vulnerabilidad del país y la tipología de su sistema urbano (a escala nacional). Las cifras resultan significativas a medida que se desciende en la jerarquía administrativa: 1776 países vertebran su soberanía a través de 300.901 municipios –550.000 si son sumadas las estructuras locales de India (OECD y UCLG, 2016)–, la mayor parte de ellos con un perfil bajo o inexistente en la escena internacional. En este sentido, la representatividad que asumen las 94 ciudades que integran C40, las 200 de WRI, o los 1.750 gobiernos locales y regionales de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), lleva a reflexionar sobre cuál ha de ser el papel reservado para el resto de centenares y miles de municipios urbanos y rurales del planeta a los cuales la internacionalización del movimiento municipalista también interpela.
El perfil tipo de municipio existente a nivel mundial en 2019 muestra de media una extensión de 430 km2 y concentra una población de 24.262 habitantes (véase la figura 1, punto A). Por sí solos estos indicadores pueden no sugerir ninguna lectura; sin embargo, cuando se incorpora un indicador que muestra el grado de vulnerabilidad y fragilidad de la economía nacional la lectura varía. En Europa, paradigma de región cimentada en la fortaleza de sus gobiernos locales, la media resultante dibujaría un municipio tipo de una extensión de 53 km2 y una población de 5.919 habitantes. Europa Occidental, con una media de municipio de 21 km2 y 3.678 habitantes, es la región del planeta con mayor densidad de gobiernos locales. En el extremo opuesto se situaría la práctica totalidad de la geografía administrativa del Sur Global, encabezada por América Latina (extensión media municipal de 1.094 km2 y una población de 34.330 habitantes), seguida de Oriente Medio y Asia Occidental (1.073 km2 y 54.872 habitantes) y África (1.046 km2 y 40.936 habitantes). Cerrando la muestra, el Pacífico (10.885 km2 y 50.786 habitantes) es la región que presenta la menor densidad municipal del planeta, lo cual se explica por la relevancia territorial y bajo número de gobiernos locales de Australia, Nueva Zelanda y Papúa Nueva Guinea.
Esta primera aproximación permite constatar una realidad que suele condicionar de manera mucho más alarmante a la estructura subnacional de las economías del Sur Global que a las del Norte: la relación directa entre la magnitud del reto a gestionar y la baja disponibilidad de los recursos administrativos, económicos y técnicos para afrontarlo. Indicadores como la densidad de gobiernos intermedios –regionales– (véanse las figuras 2A y 2B), la tasa de urbanización o la predominancia de ciudades intermedias (véase la figura 3A) o de metrópolis (véase la figura 3B) en el sistema urbano permiten apreciar estas brechas. El presente artículo centra la atención en determinados países que permiten reforzar todavía más esta lectura y que son mostrados entre paréntesis a lo largo de esta primera sección y también en las figuras 2 y 3 que acompañan al texto: Etiopía (1), Francia (2), Yemen (3), Turquía (4), Uzbekistán (5), Kazajstán (6), Guatemala (7), Costa Rica (8), Brasil (9) y China (10).
Etiopía (véase el punto 1 de las figuras 2A, B y 3A) es una de las economías que emergen con fuerza en África y la segunda más poblada del continente africano tras Nigeria con casi 100 millones de habitantes. Situada en la posición 15 de los países más frágiles del planeta, presenta un predominio absoluto de población rural (80%) y vertebra una superficie de un millón de km2 con apenas 770 gobiernos locales. En el extremo opuesto, Francia (punto 2, figuras 2A, B y 3A), una economía avanzada en el que el 80% de sus 65 millones de habitantes residen en ciudades, articula su gobernanza regional a través de una densa red de 35.885 municipios en la mitad de la superficie que Etiopía. Mientras que en Etiopía la media municipal ha de afrontar una población de 128.000 habitantes en crecimiento y gestionar una extensión de 1.298 km2, en Francia la media desciende hasta 1.811 habitantes en apenas 15 km2 que, además, están en pleno invierno demográfico y disponen de los recursos necesarios para garantizar una gestión sostenible a medio y largo plazo. Municipios etíopes como Dolo o Warder, situados en la región Somali, muestran hasta qué punto puede llegar a ser inviable una administración local que ha de gestionar superficies equivalentes a la de un departamento como Córcega.
Aunque estos dos ejemplos muestran extremos, la presencia de un tejido municipal poco denso suele incidir de manera directa en un bajo nivel de cohesión territorial y esta, en muchas ocasiones, en una mayor exposición a la vulnerabilidad de la economía nacional. Países como Sudán del Sur (África Oriental), República Centroafricana (África Central), Mauritania (Norte de África), Zimbabwe (África Meridional), Guinea (África Occidental), Corea del Norte (Este de Asia), Pakistán (Sur de Asia), Birmania (Sudeste de Asia), Papua Nueva Guinea (Pacífico) y Afganistán (Asia Occidental) son las economías más frágiles de sus respectivas regiones y también las que presentan los niveles más bajos de cohesión en su estructura municipal. Herencia del pasado colonial, en estos países de extensa soberanía territorial, la unidad municipal delimita regiones desérticas, montañosas y selváticas, en muchos casos deshabitadas y con una población atomizada en asentamientos rurales. Dependiendo de la calidad de la gobernanza territorial, muchas de estas municipalidades también son proclives a sufrir la incertidumbre y la inestabilidad de manera persistente y, con ello, a potenciar el flujo migratorio hacia las principales ciudades.
En Oriente Medio y Asia Occidental, países en conflicto abierto como Yemen (punto 3, figuras 2A, B y 3B) o Irak estructuran su extensa soberanía territorial con un número bastante reducido de municipios (333 y 120 municipios respectivamente). Irak, además, articula su sistema urbano sobre el Creciente Fértil con un peso mayoritario de ciudades intermedias y asentamientos rurales. En el extremo opuesto y con una fuerte cohesión regional volcada a la cuenca mediterránea, destacan dos economías estabilizadas y plenamente urbanas: un pequeño estado como Líbano –con 1.108 entidades municipales– y Turquía (punto 4, figuras 2A, B y 3B), una economía emergente integrada en el grupo de los MINT7 –con 1.397 municipios–.
En Eurasia, y en concreto la región del Cáucaso, Uzbekistán (punto 5, figuras 2A, B y 3A) –segunda economía más vulnerable de la región tras Tayikistán– presenta una red de 161 municipios para un conjunto de población que dobla a la de Kazajstán (punto 6, figuras 2A, B y 3A), que es la economía más robusta de la zona. El caso concreto de Uzbekistán muestra un perfil de municipio extenso (2.600 km2) y muy poblado (184.000 habitantes), aunque el país es mayoritariamente rural (63% población del país) y su población tiende a residir en su principal aglomeración metropolitana –Taixkent–, que concentra al 60% de la población urbana del país. Rusia, a pesar de ser la soberanía más extensa del planeta, mantiene a través de su red de 20.055 municipios una densidad administrativa similar a la de países de bastante menor extensión como puedan ser Colombia y Nicaragua en América Latina, o Jordania en Oriente Medio.
En América Central, Guatemala (punto 7, figuras 2A, B y 3B) es la economía más vulnerable de la región y ha de cubrir el doble de extensión territorial que la economía más estable –Costa Rica (punto 8, figuras 2A, B y 3B)– con la mitad de municipios y el triple de población. Una relación todavía más desigual se aprecia en América del Sur: mientras que Uruguay, el Estado de la región mejor posicionado en el índice de fragilidad, de pequeña relevancia física y demográfica, cuenta con una red de 112 municipios, Venezuela, la economía más frágil, apenas tiene 338 municipios para una extensión territorial cinco veces superior y diez veces más poblada que la de Uruguay. En el caso de Brasil (punto 9, figuras 2A, B y 3B), sus 5.570 entidades municipales estructuran la sexta mayor soberanía territorial del planeta (además con una región prácticamente despoblada como la Amazonía) y cubren las necesidades de 200 millones de personas que se concentran en sus principales aglomeraciones metropolitanas costeras (47% de la población urbana) dibujando una tipología de municipio extenso y poco poblado (1.500 km2 y 36.000 habitantes). Esta relación se densifica en México (791 km2 y 51.000 habitantes) a pesar de que un 20% de su población urbana reside en Ciudad de México.
En la extensa región de Asia-Pacífico, China (véase el punto10 de las figuras 2A, B y 3B) exhibe una estructura administrativa vertebrada en la relevancia demográfica. Si bien el cuarto nivel administrativo presenta 41.034 municipalidades (townships), la forma de gobierno local tradicional se concentra en 2.852 condados que definen una media de población de 494.000 habitantes (227 km2 y 34.000 habitantes si se toma como referencia el cuarto nivel administrativo). Estas cifras son importantes si se tiene en consideración que la población china contribuye con el 20% de la población mundial y de la cual todavía queda una parte significativa viviendo en el medio rural (44% según estadísticas oficiales). En la misma línea, Corea del Sur, el país más densamente poblado de todo el Este de Asia, es también el país de la región que concentra de media una mayor población en sus municipios (425 km2 y 218.000 habitantes). El caso de India, aunque la cifra de municipios debe ser contrastada8, la media municipal presenta una extensión de 1.270 km2 y una población de 548.000 habitantes (más elevada que China y más del doble que Corea del Sur). Tanto en India como en China, la cohesión regional es vertebrada a través de importantes sistemas metropolitanos en forma de corredores costeros e interiores. Con todo, en estos países cristalizan los principales paradigmas urbanos del planeta: China concentra a 91 millones de habitantes en poco más de seis megaciudades (el equivalente al 11% de toda la población urbana) e India a 71 millones de personas en cuatro, el equivalente al 16% de toda la población urbana del país (véase la figura 3B)
Esta aproximación a la geografía municipal, como ejercicio comprensivo, permite apreciar la dimensión y escala del reto que debería asumir la vertebración de un movimiento municipalista inclusivo y mucho más representativo del que muestran las cifras del actual ecosistema de redes de ciudades. No obstante, la lectura de la realidad de la administración local en el planeta es mucho más compleja. Cuestiones como el grado de descentralización multinivel (UCLG, 2017), la fortaleza presupuestaria (OECD y UCLG, 2016) y la dimensión de los déficits a corregir deberían identificar todavía con mayor nitidez la geografía municipal más vulnerable que es centro de atención de las estrategias de localización y territorialización de la Agenda 2030 (UCLG, 2019) –y del presente artículo–. En cuanto a las redes de ciudades, aspectos como la falta de coordinación, la multiplicidad de redes (De la Varga, 2019) y una cierta autocomplacencia en torno al mensaje y la declaración de intenciones colisionan con la cotidianeidad de la dimensión política local identificada en exceso con el cortoplacismo del mandato de gobierno y muy poco con estrategias estructurales.
Fortalecer la gobernanza territorial
El ecosistema de plataformas, organizaciones y entidades que aglutinan redes de ciudades asume un papel determinante en vehicular mensajes poderosos (como la reivindicación del «derecho a la ciudad»), concretar observatorios y potenciar consensos compartidos por el municipalismo sobre desafíos globales (los ODS de la Agenda 2030 y otras agendas mundiales vinculadas) como puedan ser: la mejora de los mecanismos de acceso a la vivienda, la lucha contra el cambio climático, el fortalecimiento de la financiación, la defensa del migrante y la valorización de la cultura (Allegretti, 2019). La presencia de una agenda internacional cargada de foros regionales, conferencias internacionales y reuniones de alto nivel también ha favorecido que estas organizaciones lleguen a trascender su papel de lobby o grupo de presión municipalista para convertirse en actores políticos autónomos y, en ocasiones, sutilmente clientelares9. En el extremo opuesto, cuando un partido político es capaz de articular una red sin intermediación externa como Fearless Cities10 (Ciudades sin miedo), las expectativas de continuidad quedan condicionadas a las propias dinámicas políticas y presupuestarias de cada gobierno municipal implicado en la red.
En un escenario moldeado por el sesgo informativo y el abuso de la red social como medio para valorar y evaluar la acción política, pasa desapercibida e incluso silenciada en muchas ocasiones la labor llevada a cabo no sin dificultades por redes de municipios que, operando a una escala regional, generan impacto internacional. Union of Sahel Al.Zahrani Municipalities11, Union of Akkar Municipalities, Union of Marmara Municipalities, Union of Dannieh Municipalities o Union of the Al.Bekaa Alawsat and Al-Bekaa Algharve Municipalities son algunas de las redes de municipios12 que operan en Líbano y en Turquía. A pesar de su fuerte centralización, estos dos países han liderado la cohesión regional en Oriente Medio asumiendo, además, un papel clave en la crisis de refugiados que asola la región desde 2013. En Sudáfrica, SALGA (South African Local Government Association) –la asociación de gobiernos locales nacida con la Constitución de 1996– constituye una de las redes de municipios más avanzadas del continente africano. Esta organización asume su condición de lobby y principal agencia de capacitación y asesoramiento institucional, pero también de representación municipal en el exterior y de intercambio de conocimiento (SALGA, 2017: 24). A finales de 2018, SALGA junto a MILE (Municipal Institute of Learning, eThekwini Municipality) hacían toda una declaración de intenciones dando inicio a una colaboración orientada a extender la formación en planificación estratégica integrada en su red de municipios.
En un contexto en el que el municipalismo metropolitano reclama a través de redes propias una mayor autonomía para gestionar sus retos a partir de la descentralización de recursos y competencias del Estado, el resto de la geografía municipal de ciudades intermedias, pequeñas y medio rural acomoda sus expectativas a la calidad de una gobernanza regional que se ha adaptado de manera diferencial a las dinámicas de sus sistemas urbanos. Mientras que en África los corredores regionales del Golfo de Guinea, de la cuenca de los Grandes Lagos, del Nilo y del eje Marruecos-Argelia acumulan centenares de municipalidades urbanas y rurales que incrementan la cohesión regional a través de infraestructuras deficitarias (aunque con la presencia disruptiva de China), la Unión Europea deriva importantes recursos a potenciar el corredor escandinavo-mediterráneo que une Palermo con Estocolmo. En ambos casos, la diferencia más notable guarda relación con la capacidad del municipio de incidir en el desarrollo supramunicipal a través de la planificación territorial; un instrumento estratégico y de gestión clave que sin embargo continúa ausente de las redes municipales.
Tras las Directrices sobre descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales (2009) y las Directrices internacionales sobre descentralización y acceso universal a servicios básicos (2009), el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habitat, publicaba en 2015 las Directrices internacionales sobre planificación urbana y territorial (ONU-Habitat, 2015) como paso previo a la aprobación de la Nueva Agenda Urbana (NAU) en el marco de Habitat iii en 2016. En estas directrices, la planificación territorial es definida como un proceso integrador y participativo en la toma de decisiones capaz de vincular entre sí las estrategias de desarrollo nacional y regional con las políticas urbanas diseñadas a nivel local (ibídem: 8). Mientras los gobiernos nacionales formulan los marcos legales, coordinan el proceso y garantizan las mesas de diálogo necesarias y la asignación presupuestaria, los gobiernos locales, por su parte, asumen el compromiso de analizar y diagnosticar los retos del territorio, priorizar estrategias, trazar una agenda de desarrollo y diseñar y consensuar los instrumentos de planificación urbanísticos y sectoriales que sean necesarios. Durante el año 2015 y hasta prácticamente el inicio de Habitat iii, un total de 110 países aportaron borradores con sus respectivas estrategias urbanas en los que se definirían a grandes trazos las prioridades de las futuras Políticas Nacionales Urbanas (PNU); el segundo capítulo de buena parte de estos borradores fue destinado al análisis de sus respectivos marcos de planificación territorial12.
Siendo la planificación territorial un instrumento que puede hacer participar a los municipios en las estrategias de cohesión territorial y de mitigación de los patrones de desigualdad en su desarrollo, es significativa su escasa presencia en la narrativa de la internacionalización municipalista, cuando, precisamente, es la red de municipios la que puede ser considerada en sí misma el primer instrumento de planificación territorial de la historia. La celebración del Premier Congrès international des villes en Gante (Bruselas) en 1913, en el cual se concretaría la Union Internationale des Villes6 (UIV), será ideada de manera conjunta por el internacionalista belga Pau Otlet y por Patrick Geddes, sociólogo próximo a la geografía anarquista de Reclus y Kropotkin, y considerado padre de la planificación regional. La primera asociación internacional de ciudades de la historia será invocada con la intención de unir a todas las ciudades en una confederación mundial para lograr la paz y la cooperación a nivel internacional, insistiendo en que este objetivo, además, nunca había sido logrado por los estados-nación (Welter, 2002: 75).
Si las redes de ciudades nacen en la primera década del siglo xx, la planificación territorial13 arranca en el último cuarto del siglo xix. En un contexto en el que la industrialización comenzaba a desdibujar los límites entre medio rural y urbano y a extender la geografía urbana de la miseria, Geddes (1960) compartirá con Reclus y Kropotkin14 la necesidad de llevar a la escala regional las soluciones a los retos de la ciudad. La aparición de The Valley Section (La sección del valle) en el marco de la Exposición de Ciudades de Edimburgo (1910) constituirá el primer esquema de desarrollo regional que reflexiona sobre el imperativo de equilibrar la actividad económica y los asentamientos urbanos a las dinámicas ambientales del territorio15. El desarrollo rural, la planificación municipal o el diseño de ciudades irán apareciendo en estos años como respuesta a la incertidumbre generada por el proceso de suburbialización metropolitana y, con ellos, nuevos marcos teóricos de ordenación territorial sostenidos en dos ejes: la autosuficiencia y autonomía municipal, por un lado, y la concreción de redes de municipios confederados, por otro. En 1915 será insinuada por primera vez la proclama de «pensar globalmente y actuar localmente» (Think Global, Act Local) en Cities in Evolution16, obra en la cual Geddes establecía las bases del análisis multisectorial y multiescalar que todavía hoy estructura la planificación regional. También en estos años aparecerá el movimiento de la Ciudad Jardín con el que Howard introducirá el concepto de policentrismo y de cohesión regional vertebrada sobre la infraestructura; un aspecto clave que planteaba la necesidad de descentralizar a escala regional ciudades de tamaño medio, autónomas y autosuficientes, con usos mixtos y un cinturón verde permanente (green belt) que pudiera evitar la dispersión de la huella urbana por el territorio (Guerrand y Castrillo Romón, 2000: 29).
En los años treinta, la Regional Planning Association of America, con Lewis Mumford a la cabeza, cambiará la escala y los objetivos de la planificación regional. En el marco del New Deal, la Tennessee Valley Authority asumirá la planificación de una cuenca hidrográfica de más de 650 kilómetros de longitud (Hall, 1996: 170), con el objetivo de generar energía eléctrica, que ha llegado hasta la actualidad sirviendo a una población de más de 10 millones de habitantes repartidos en siete estados17. El plan para el Gran Londres y la planificación regional de las New Towns inglesas –incubadas en los años treinta, pero implementadas tras la Segunda Guerra Mundial a través de la New Town Act (1946)– se extenderán hasta finales de los años sesenta posibilitando la construcción de casi una treintena de ciudades, de las cuales Milton Keynes ha llegado a ser la más poblada con aproximadamente 180.000 habitantes. En los años setenta, la entrada en escena del pensamiento marxista en la reflexión sobre la ciudad, sin embargo se limitará a la crítica capitalista que moldeaba al proceso de metropolitanización y de despoblación rural; el Droit à la ville (Derecho a la ciudad) situará la lucha de clase en el epicentro del derecho a una vida urbana, transformada y renovada (Lefebvre, 1969: 138). Años después, Bookchin evolucionará la autonomía municipal hacia el municipalismo libertario introduciendo la descentralización, la democratización, la municipalización de los servicios públicos y la participación en la formación de una ciudadanía empoderada (Biehl y Bookchin, 2009), sentando las bases de un asamblearismo que, con todos sus matices, eclosionará con el cambio de siglo y saldrá reforzado en episodios de crisis económica e institucional18.
La planificación territorial, más allá del marco teórico que acompaña desde sus inicios al municipalismo, y de manera subsidiaria a las redes de cooperación supramunicipal, tendrá recorrido en el último cuarto del siglo xx como instrumento estratégico para una parte significativa de las áreas metropolitanas de Europa y América del Norte que afrontaban los primeros desafíos en la movilidad y en la limitación del consumo del suelo periurbano. También como instrumento sensible al pensamiento ecologista por su capacidad para negociar entre diferentes gobiernos multinivel la protección de ecosistemas de alto valor de escala supramunicipal. La Red Natura 2000, por ejemplo, será uno de los primeros instrumentos de planificación regional de escala internacional que trascenderá la dimensión administrativa –incluso la nacional– para asumir la protección de regiones de acuerdo con su valor ambiental. Sin embargo, no será hasta la publicación de la European Spatial Development Perspective en 1999 por la Comisión Europea (1999), cuando la planificación regional adquiera dimensión política en las agendas nacionales. En la introducción de este informe ya se contempla que las cuestiones de desarrollo espacial para la UE solo podrán ser resueltas en el futuro a través de la cooperación entre los diferentes niveles administrativos y gubernamentales (ibídem: 7). Años después, la Territorial Agenda of the European Union 202019 (publicada en 2011) y el pacto de Ámsterdam20 (2015) sentarán las bases de la Agenda Urbana de la UE (2016), que prioriza el fortalecimiento de la cohesión territorial como medio para hacer a las ciudades y regiones más resilientes y diversificadas y, con ello, reforzar la competitividad de Europa en la economía global (ESPON, 2016: 2).
Uno de los pocos ejemplos de integración de la planificación regional en el ecosistema de redes de ciudades fue el Plan Estratégico Provincial de Santa Fe (Argentina). Este proceso, liderado por UCLG en colaboración con la academia, se concretó en la planificación de un área de 132.000 km2 con una población de 3,2 millones de habitantes (equivalente al 15% de la población del país en 2014) y un tejido de 51 municipalidades integradas por 312 comunas. Planteado como respuesta a las limitaciones técnicas y a la falta de marcos reguladores, el Gobierno regional asumió la responsabilidad de impulsar dentro de su red de municipios un proceso participativo a partir del cual desarrollar estrategias de ordenación urbana, de trazado de infraestructura de conectividad y de protección de bordes periurbanos, y aposentar las bases para vehicular un «derecho a la ciudad» solidario y maleable a las particularidades de las unidades urbano-rurales del sistema territorial. Lejos de quedar en el olvido –como suele suceder en muchas ocasiones con determinadas iniciativas desarrolladas desde las redes de ciudades–, el trabajo impulsado en 2014 tuvo continuidad en años sucesivos como hoja de ruta para la provincia y para sus municipios21. Una buena noticia que, además, ha permitido definir un marco adaptado a la región para la implementación de la Agenda 2030 y pasar de la #localización hacia la #territorialización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
Conclusiones
La internacionalización del movimiento municipalista guarda en su esencia la hermosa capacidad de situar en una reunión al más alto nivel a la acción política más humilde desarrollada en el ámbito de la cotidianeidad y, en muchas ocasiones, con más imaginación que recursos. También de movilizar mensajes y desbordar luchas compartidas más allá de fronteras nacionales: el acceso a una vivienda digna y a un espacio público inclusivo, la mejora de la economía doméstica, la protección del migrante y el rescate del migrado, la cultura de la participación o el fortalecimiento de la educación son algunos de los muchos desafíos interiorizados por una parte de la geografía municipal urbana a través del derecho a la ciudad, donde convergen –con más intensidad que en cualquier otro nivel de administración–, ciudadanía y gobernantes.
Sin embargo, son contadas las ocasiones en las que esto sucede y que puede ser explicado en gran medida por la constelación de municipios que ha sido mostrada en el primer punto de este artículo. El proceso de compresión y reducción de la compleja gestión municipal al mensaje y la declaración de intenciones puede ser uno de los muchos condicionantes que pongan en crisis la eficiencia de las redes. También la presencia institucional del gobierno local en la arena internacional, dimensionada sobre la fortaleza presupuestaria y la disponibilidad de un alto funcionariado poco diferenciado del que opera en agencias y organismos internacionales, puede generar nuevas brechas entre municipios.
La planificación territorial, en este sentido, tiene la capacidad de no desdibujar la complejidad del reto municipal y, además, de ponerla en tensión dentro de procesos de cooperación supramunicipal para el trazado de infraestructuras de comunicación y energéticas, la protección medioambiental y la reducción de riesgos o el equilibrio de la actividad económica. Cuestiones estructurales, en todo caso, que implican escalar de manera conjunta los desafíos urbanos y, sobre todo, rurales y ambientales a nivel regional. Si un concurso de ideas sobre el reto de la vivienda asequible impulsado por dos ciudades globales puede no ser susceptible de generar impactos más allá del ruido mediático, la negociación de marcos normativos y legales tiene su espacio natural en la dimensión regional administrativa y física; esta última convertida en el escenario en donde se muestra el vigor de la realidad urbana del siglo xxi moldeada sobre sistemas urbanos de vocación transfronteriza. Que las redes de ciudades se apropien de la planificación territorial también indicará una vuelta a los orígenes de un movimiento municipalista que ha puesto en valor el asamblearismo, la construcción política desde la base y la contribución de un urbanismo táctico capaz de convertir la actuación puntual en el punto de partida a políticas urbanas más ambiciosas que doten de más contenido y sentido al derecho a la ciudad.
Mientras tanto, municipios del Norte y Sur Global afrontan retos pendientes en el redimensionado de su estructura administrativa. Economías avanzadas del norte de Europa, como Dinamarca y Suecia, han fusionado municipios con el objetivo de hacer compatibles el envejecimiento demográfico, la preservación del Estado de bienestar y la gestión sostenible del territorio. Por el contrario, son mayoría las economías de medios y bajos ingresos que todavía han de afrontar la subdivisión de unos municipios de escala regional y hacerlos crecer en número, una condición indispensable para ejercer presión a los gobiernos centrales y lograr una mejor redistribución de la riqueza en el conjunto del territorio. Estas y otras cuestiones clave han sido objeto de análisis en el nuevo Informe GOLD v (UCLG, 2019), publicado por UCLG en el marco del Congreso Mundial de Líderes Locales y Regionales celebrado en Durban en noviembre de 2019, y que se aconseja leer en profundidad.
En todo este proceso de revisión, adaptación y corrección de la función del ecosistema de redes de ciudades que acompaña al movimiento municipalista en su internacionalización, y con el trasfondo de un necesario cambio de escala del derecho a la ciudad a una suerte de derecho al territorio, merece la pena destacar un punto de inflexión: UCLG dio inicio en 2017 a dos espacios de trabajo tomando el pulso de la gobernanza global y equilibrando el protagonismo metropolitano: el Foro de Ciudades Intermedias y el Foro de las Regiones. Aunque embrionario, este es un paso al frente dado por la mayor red de ciudades del planeta para hacer más inclusiva y representativa la realidad tan poliédrica de los gobiernos locales en la arena global y, con ello, asumir el imperativo de no dejar a ningún municipio atrás.
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Notas:
1- Organización integrada por 94 ciudades que, según información disponible en su sitio web, dice contribuir con el 25% del PIB global y contiene a 1 de cada 12 habitantes del planeta; la organización se responsabiliza además de una comunidad que ha realizado más de 10.000 acciones contra el cambio climático. Véase: https://www.c40.org/cities
2- Véase: https://cities-today.com/green-cities-development-bank/
3- En concreto, Agenda de Acción de Addis Abeba (punto 34) y Nueva Agenda Urbana (NAU, puntos 90 y 139).
4- Véase: https://wrirosscities.org/
5- Para este análisis se ha explotado las siguientes infraestructuras geoespaciales: GADM data (Database of Global Administrative Areas) y City Population [statistics] (de Thomas Brinkhoff); para el estudio de las áreas urbanas de más de 50.000 habitantes, se ha tenido en cuenta la base de datos geoespacial generada por el autor de este articulo para el GOLD iv (UCLG, 2017), actualizando las cifras de acuerdo con el World Urbanization Prospect 2018 (UN-DESA, 2017). La base de datos que ha sido generada para este artículo cruza indicadores sobre la estructura subnacional (región, provincia, municipio y en algunos casos distrito) con la jerarquía urbana (metrópolis y ciudades intermedias), con la tasa de población urbana y rural del país, la extensión de suelo a gestionar, la densidad humana y el Índice de Fragilidad de los Estados (2018). Las gráficas resultantes son condensadas en las figuras 1, 2 y 3.
6- Se han descartado del análisis aquellos estados insulares de menor dimensión territorial, muchos situados en la región del Pacífico. Este artículo mantiene en sus análisis las referencias a la estructura regional de UCLG, y en este sentido, hay que señalar que la región Pacífico se integra en la sección Asia-Pacífico (UCLG-ASPAC). Para más detalles véase: http://uclg-aspac.org/en/
7- Grupo de economías emergentes tras los BRICS, cuyas siglas corresponden a México, Indonesia, Nigeria y Turquía. Véase Iglesias (2016).
8- Según las fuentes consultadas, India cuenta con 250.671 entidades administrativas locales (las urbanas denominadas Municipalities, y las rurales Panchayati,o Villages) que, por sí solas, representarían el 45% de las existentes a nivel mundial. La media de municipios resultante entre sus 33 estados aportaría, como referencia, una estructura municipal densa similar a la existente en países como Italia o España. En todo caso, la compleja estructura administrativa de India aconseja ser estudiada con mayor nivel de detalle; en lo que respecta al presente artículo, y para no desviar los cálculos a nivel mundial, se ha mantenido en la base de datos generada por el autor, el número de 2.340 entidades municipales (denominadas Municipal council) de acuerdo con GADM data.
9- Por ejemplo, Think Europe, congreso internacional sobre ciudades intermedias que se celebra desde 2018 en la ciudad de Soria y que suele concentrar en sus ponencias una amplísima representación del partido socialista; véase el programa de la edición de 2019 en: http://thinkeurope.es/programa/#1544453418975-996e5335-12ba
10- Para más información, véase: http://fearlesscities.com/en
11- Véase Boustani et al. (2016) para una aproximación del impacto de la crisis de refugiados sirios en la gobernanza local de Líbano; para Turquía, véase Erdoğan (2017).
12- Véase el número 22 del boletín de noticias mensual editado por la sección regional de Oriente Medio y Asia Occidental de UCLG (UCLG-MEWA, por sus siglas en inglés), en: http://uclg-mewa.org/uclg-mewa-newsletter-22-1/
13- Para tener una referencia de los diferentes borradores, véase el portal: http://habitat3.org/documents-and-archive/preparatory-documents/national-reports/
14- En 1925 pasará a denominarse International Union of Local Authorities (IULA) hasta su disolución en 2002; poco tiempo después, en 2004, daba sus primeros pasos United Cities and Local Governments (UCLG), véase: http://www.rabat2013.uclg.org/about-us/centenary-international-municipal-movement#uclg2
15- Para tener una idea del marco teórico de la planificación territorial, véase el capítulo 5, «La ciudad en la región. El nacimiento de la planificación regional: Edimburgo, Nueva York, Londres 1900-1940» en la obra de referencia Ciudades del mañana de Peter Hall (1996).
16- Para entender la geografía regional de Reclus, véase Oyón (2017); para uno de los primeros análisis multisectoriales de escala regional, véase el Campos, Fábricas y Talleres de Kropotkin (1978).
17- La sección del valle será desarrollada ampliamente junto a otros conceptos y publicada en 1915 en Cities in Evolution; véase la primera edición de la obra en castellano, Ciudades en Evolución (Geddes, 1960).
18- Op. cit.
19- Véase: https://www.tva.gov/About-TVA
20- Más allá de las referencias puntuales a movimientos y revueltas populares surgidas en los últimos años como respuesta al malestar de la población, son cada vez más los gobiernos locales implicados en articular una gobernanza ascendente (bottom-up), representativa y corresponsable. Para obtener una visión ampliada sobre este tipo de iniciativas (en muchos casos asamblearias) impulsadas por los gobiernos locales en diferentes regiones del planeta, véase el Informe GOLD V (UCLG, 2019).
23- Véase: http://www.santafe.gov.ar/index.php/plan_estrategico_provincial/content/view/full/120416
Palabras clave: gobernanza territorial, municipalismo, región, planificación territorial, redes de ciudades, derecho a la ciudad
DOI: doi.org/10.24241/rcai.2019.123.3.47
Cómo citar este artículo: Iglesias, Borja M. «“No dejar a ningún municipio atrás”: escalando el “derecho a la ciudad” a la región». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 123 (diciembre de 2019), p. 47-68. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2019.123.3.47