Las relaciones culturales internacionales de la UE y la necesidad de incorporar a las ciudades
Los estados miembros de la Unión Europea tienen una larga tradición de diplomacia cultural. Mientras que en el pasado buscaban especialmente los intercambios artísticos y las colaboraciones educativas y científicas con otros países, en la actualidad el arte y la cultura se están movilizando cada vez más para abordar los retos globales como el desarrollo sostenible, la democratización y la resolución de conflictos. La reciente presentación de la estrategia conjunta de la UE para las relaciones culturales internacionales se puede entender como parte del esfuerzo de los estados miembros por ampliar su agenda de diplomacia cultural. Sin embargo, para ser plenamente eficaz, esta estrategia necesita involucrar a todos los niveles de la gobernanza y, en especial, a las ciudades y a sus gobiernos locales.
La Comunicación conjunta Hacia una estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales fue adoptada en junio de 2016, tan solo tres semanas antes que la Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea. Establece la necesidad de ir más allá de la comprensión de la diplomacia cultural como un instrumento de poder blando para dotarlo de un enfoque más inclusivo y recíproco alrededor de «un nuevo espíritu de diálogo, comprensión y aprendizaje mutuo, desarrollo conjunto de capacidades y solidaridad global».
Este enfoque innovador promete tener una amplia repercusión en otras áreas de la política exterior de la UE como la cooperación internacional y desarrollo y la Política Europea de Vecindad. No obstante, la implementación de las ambiciones que apunta la estrategia es un reto importante. Este nuevo espíritu de diálogo que se desea lograr requiere un enfoque de abajo arriba que limita la participación del Gobierno a favor de la cooperación de la sociedad civil y de la apropiación compartida con los actores locales de terceros países. A pesar de ello, el marco de actuación adoptado por el Consejo Europeo en abril de 2019 apenas hace referencia a los actores no estatales como los gobiernos locales, las organizaciones culturales independientes y la sociedad civil. Al contrario, centra su atención casi por completo en las alianzas con institutos nacionales de cultura (como el Goethe-Institut y el Institut français) y su entidad coordinadora, EUNIC (European Union National Institutes for Culture).
Sorprende ver que la estrategia conjunta de la Unión Europea para las relaciones culturales internacionales se adoptó en el mismo mes que la Agenda Urbana de la UE, que pretende «pone[r] en práctica un sistema de gobernanza multinivel» y concede un rol formal a las autoridades locales en los procesos de toma de decisiones de la UE. Mientras que la Agenda Urbana de la UE reconoce el creciente papel de las ciudades a la hora de abordar retos globales como pueden ser el cambio climático, la desigualdad y la promoción de la diversidad cultural y religiosa, la relación entre las agendas urbana y global de la UE todavía está por construir. Hay tres razones que pueden explicar la falta de involucramiento de las ciudades en la estrategia de diplomacia cultural de la UE: en primer lugar, la reticencia de los estados miembros a transferir poderes a los gobiernos subestatales en un ámbito que consideran central para su soberanía; en segundo lugar, dados los niveles desiguales de descentralización, se dan diferencias importantes entre las ciudades europeas en cuanto a su autonomía, competencias, recursos y motivación para entablar relaciones culturales internacionales; en tercer lugar, las ciudades no invierten lo suficiente en realizar acciones de incidencia en Bruselas que sirvan para transmitir su contribución potencial a la estrategia global de la UE.
Aun así, las ciudades europeas tienen un papel crucial en el desarrollo de vínculos culturales transfronterizos y progresivamente se han ido estableciendo como actores políticos autónomos en la esfera cultural internacional. Y cuando hablamos de ciudades no nos referimos solamente a los gobiernos de estos territorios sino, también, al rico ecosistema de instituciones culturales, organizaciones de la sociedad civil y productores artísticos y culturales que conjuntamente determinan la vida cultural de dichas ciudades. Tradicionalmente los centros urbanos han concentrado buena parte de las actividades culturales de los países. Las ciudades tienen un rol influyente en el desarrollo y la implementación de políticas culturales innovadoras. Prueba de ello es una de las iniciativas culturales más exitosas que se han desarrollado en la UE: el programa Capital Europea de la Cultura, que ha aprovechado ampliamente la ubicación de las ciudades en el centro de un sistema de gobernanza multinivel.
El objetivo de este artículo es demostrar el potencial de las ciudades para la consecución de los objetivos que plantea la estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales a través de un nuevo enfoque multinivel. El nuevo jefe de la diplomacia europea, Josep Borrell, asumió el cargo el 1 de diciembre de 2019, con lo que se ha abierto una oportunidad para repensar la emergente diplomacia cultural de la UE y considerar a las ciudades como verdaderos socios capaces de contribuir a la implementación del nuevo espíritu de diálogo intercultural y de dar forma a las futuras acciones y políticas de la UE.
1. Las ciudades como actores de la diplomacia cultural
Muchas ciudades grandes y medianas de Europa son hubs culturales y creativos muy conectados a nivel internacional desde una amplia variedad de situaciones geográficas. Su acción cultural a nivel internacional es sintomática del fenómeno, más amplio, de la emergencia de las ciudades como actores políticos globales que asumen responsabilidades que tradicionalmente han sido competencia de los estados-nación. La Unión Europea no puede ignorar esta reconfiguración de las relaciones internacionales si quiere que su estrategia de diplomacia cultural sea efectiva.
A lo largo de las últimas décadas se han producido profundas transformaciones estructurales a escala global que han llevado a la pluralización del ámbito diplomático. Junto con la aparición de un escenario diplomático multiactor y multinivel, las ciudades y otros gobiernos subestatales han adquirido un papel cada vez más importante. Si antes solo se las veía como actores «paradiplomáticos», ahora cada vez más se reconoce el papel de las ciudades como interlocutores legítimos y socios importantes en todos los aspectos de la gobernanza global. Ello queda más patente en cuestiones como el cambio climático y la cultura, donde la acción a escala urbana resulta vital para la salvaguardia de un futuro más sostenible.
El crecimiento exponencial de las redes transnacionales de ciudades desde principios de los años 2000 demuestra cómo las ciudades han redoblado sus esfuerzos para formar alianzas transnacionales alrededor de un creciente número de temáticas. Es especialmente remarcable que el 18 % de las redes transnacionales de ciudades que existen en la actualidad se centran en cuestiones relacionadas con la cultura y las políticas culturales. Entre las redes más influyentes se encuentran la Red de Ciudades Creativas de la UNESCO, el Foro de Cultura de la red Eurocities, la Comisión de Cultura de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), la Red Europea de Hubs Creativos fundada por el Consejo Europeo y la red Culture Next, creada en 2017 e integrada por ciudades candidatas al título «Capital Europea de la Cultura» tanto del periodo actual como de periodos anteriores. Estas redes promueven a las ciudades como actores internacionales de las políticas culturales y ofrecen estructuras efectivas para compartir conocimientos y aprender entre pares en los ámbitos del desarrollo urbano y socioeconómico a través de la cultura, el uso de la cultura para mejorar el patrimonio local, el impulso del diálogo intercultural y la mejora del bienestar de la ciudadanía.
2. ¿Qué pueden aportar las ciudades?
Existe una convergencia de intereses y visiones entre la acción exterior de las ciudades europeas en el ámbito de la cultura y la estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales. Por un lado, temáticas como el desarrollo local sostenible y la participación democrática, puestas de relieve por la UE, se ven claramente reflejadas en las prioridades de las ciudades. Por otro lado, las ciudades pueden contribuir a una implementación más efectiva de dicha estrategia y a la consecución de sus ambiciosas metas.
El desarrollo de capacidades a través de las redes de ciudades
La cooperación con las ciudades es esencial para una de las principales preocupaciones de la agenda de las relaciones culturales internacionales de la UE: dar apoyo a la cultura como motor del desarrollo social y económico sostenible. La Comunicación conjunta de 2016, que reconocía el papel importante de las ciudades en el nexo entre la cultura y el desarrollo, también subrayó la necesidad de apoyar la generación de capacidades de las autoridades locales de los países socios en este ámbito. Si tomamos esta propuesta seriamente, la cooperación con las ciudades europeas y sus redes transnacionales se vuelve fundamental. Estas últimas no solo sirven para compartir sus experiencias y conocimientos sobre la manera como la cultura contribuye al desarrollo económico sostenible y sobre modelos de políticas culturales emancipatorias que fomentan la igualdad social y la cohesión, sino que también ofrecen unas estructuras internacionales sólidas para el trabajo en red y la creación de alianzas, así como unas relaciones de confianza e intercambio en las que se apoyan dichas estructuras. Las ciudades europeas hace años que acumulan una gran cantidad de conocimiento reflexivo, experimentos urbanos e historias de éxito que pueden servir como fuente de inspiración y de referencias para ciudades de todo el mundo que quieran invertir en la cultura para el desarrollo urbano sostenible. En este empeño, las redes regionales de ciudades que, como ASEAN (Asociación de Naciones del Sureste Asiático) o Mercosur, tienen intereses similares en movilizar la cultura para el desarrollo y generar una identidad regional son unos aliados estratégicos potenciales para la Unión Europea.
Huế, Vietnam: la cooperación descentralizada y la creación de la «Ciudad Festival» En 1992, la antigua ciudad imperial de Huế lanzó un festival de cultura que se convirtió en el catalizador de la mejora de la imagen y la transformación del paisaje urbano de la ciudad. Esta iniciativa se gestó gracias a los intercambios realizados con la región francesa de Poitou-Charentes, quien ofreció a la ciudad vietnamita su experiencia en el desarrollo de festivales urbanos como el conocido Festival Internacional del Cómic que tiene lugar en la ciudad de Angoulême. Desde los años 2000, el festival de Huế ha atraído anualmente a más de un millón de personas y ha ayudado a financiar la rehabilitación del patrimonio local. Además, se ha convertido en un modelo para otras ciudades vietnamitas que trabajan por el desarrollo local a través de la cultura.
Abordar temáticas urbanas a través de la cooperación cultural
Las ciudades pueden aumentar el impacto de la cooperación cultural si generan un diálogo entre ella y los principales retos urbanos. Las ciudades actuales se encuentran con muchos problemas nuevos relacionados con el cambio climático, el aumento de las desigualdades urbanas y el surgimiento de nuevos patrones de exclusión e intolerancia. En regiones que están experimentando una rápida urbanización, se les añaden retos urgentes como la falta de vivienda y la provisión desigual de servicios urbanos que van en contra del contrato social y reducen la confianza en las instituciones. Para que la ciudadanía perciba la cooperación cultural como un elemento clave para resolver sus preocupaciones y necesidades, ésta debe abordar todos estos retos. Así, la cooperación cultural debe mejorar la participación cívica y la vida cultural inclusiva para que contribuyan a la creación de sociedades urbanas más resilientes que sepan adaptarse mejor a estos riesgos.
Los productores culturales se ven cada vez más involucrados en la gestión de estos retos urbanos, y los organismos financiadores como la UE los han integrado en su agenda. Por ejemplo, los programas de cooperación cultural de la UE para Oriente Medio y el norte de África (como el programa Med Culture, implementado entre 2014 y 2018, y el programa Tfanen-Tunisie Créative, que se desarrolló en Túnez entre 2016 y 2019) han estimulado el involucramiento de los actores culturales locales con el desarrollo urbano sostenible. Las ciudades europeas se erigen como socios lógicos para estos programas que abordan problemáticas a las que deben hacer frente a diario.
Tfanen-Tunisie Créative: abordando temáticas urbanas a través de la cultura en Túnez Tfanen-Tunisie Créative es un programa de tres años de duración que tiene como objetivo apoyar al sector cultural tunecino a través de ayudas financieras y asistencia técnica para la generación de capacidades entre los actores culturales locales. Está financiado por la Delegación de la UE en Túnez y lo implementa el British Council en partenariado con el clúster EUNIC de Túnez. Dada la rápida urbanización de este país, igual que sucede en el resto de países de la región del Oriente Medio y el norte de África, muchos de los proyectos seleccionados para obtener subvenciones se centran en temáticas relacionadas con las nuevas desigualdades que surgen de estos cambios demográficos como son la exclusión de las periferias urbanas, el desempleo juvenil, el acceso a la educación y la cultura, y la participación cívica.
Promover el diálogo a nivel de la ciudadanía
Cuando se compara con la diplomacia cultural de los estados, el aspecto más innovador de las relaciones culturales internacionales de la UE es su ambición por ir más allá de la lógica de Gobierno a Gobierno y centrarse en una lógica basada en los contactos personales que pueda estimular «un nuevo espíritu de diálogo». Este objetivo plantea la pregunta de qué mecanismos de mediación podrían facilitar dichas interacciones. Los líderes locales y los actores de la sociedad civil pueden convertirse en mediadores de unas relaciones de base que vayan más allá de la lógica del poder blando y la creación de una marca de país. Tal y como demuestra un estudio de Eurocities, mientras que estos modelos innovadores de compromiso cultural internacional se consideran un «cambio de paradigma» a nivel nacional y europeo, ya se encuentran «integradas plenamente en las políticas y los métodos de trabajo de las ciudades europeas». Así, gracias a su trabajo enmarcado en la lógica colaborativa de los programas de hermanamiento de ciudades, redes de ciudades y cooperación descentralizada, las ciudades ya disponen de modelos de cooperación cultural que ponen en el centro la reciprocidad y los intercambios personales. Su proximidad a la ciudadanía los convierte en territorio de pruebas para nuevos modelos y estrategias de participación que intentan responder a las necesidades específicas de las diferentes comunidades e instituciones culturales en sus territorios.
La diplomacia de la diáspora urbana
La diversidad cultural de las ciudades europeas constituye un gran potencial para desarrollar intercambios culturales con terceros países basados en los intercambios personales. Recientemente se ha estigmatizado la autoorganización de las diásporas y se las ha acusado de diluir la identidad nacional de los países de acogida. Sin embargo, abrigan un gran potencial para mejorar la capacidad de Europa para comprometerse con el mundo desde una perspectiva horizontal. Muchas ciudades europeas acogen a comunidades de la diáspora que organizan proyectos culturales a fin de mantener la relación con sus países de origen. Buena parte de estos proyectos reciben subvenciones municipales pensadas para actividades de la comunidad local. A pesar de ello, los gobiernos de las ciudades a menudo dejan fuera estas actividades fuera de sus estrategias de relaciones culturales internacionales. Pocas ciudades reconocen que los vínculos que desarrollan con las comunidades de la diáspora en sus territorios pueden convertirse en puentes con terceros países. La estrategia de la Unión Europea para las relaciones culturales internacionales podría sensibilizar acerca de las prácticas de diplomacia con la diáspora urbana y convertirlas en uno de sus mecanismos oficiales.
Rebatir la retórica nacionalista en las relaciones internacionales
Muchos autores han empezado a dar una mayor relevancia a la emergente diplomacia cultural de la UE como bastión de la resiliencia contra el creciente Zeitgeist populista y nacionalista y los discursos aislacionistas de la cultura que difunde. No obstante, esta retórica nacionalista en aumento también constituye un obstáculo severo al desarrollo de las relaciones culturales internacionales. En este contexto, la diplomacia de ciudad a ciudad puede generar visiones políticas y mecanismos liberales y alternativos que vayan más allá de las tensiones interestatales. Por ejemplo, en países como Rusia y Turquía, donde sucesos recientes han generado antagonismo con la UE, gobiernos locales como Moscú (durante el mandato del máximo responsable de la cultura de la ciudad, Sergei Kapkov, 2011-2015) y Esmirna fueron capaces de establecer relaciones culturales con Europa que promovían los valores democráticos europeos.
La Academia Mediterránea de Esmirna, a favor de mantener un espíritu de diálogo Esmirna, la tercera ciudad más grande de Turquía, siempre ha mostrado una mentalidad abierta y progresista. En octubre de 2009, el Gobierno metropolitano impulsó el taller Izmir Cultural Workshop. Como parte del proyecto se invitó a científicos, artistas y ciudadanos para que formularan su visión acerca de lo que es una ciudad innovadora y diseñaran y desarrollaran relaciones con otras ciudades mediterráneas. En un contexto en el que las relaciones entre Turquía y la UE se han visto dificultadas por la retórica nacionalista de ambas partes durante la última década, iniciativas como la de Esmirna muestran que a nivel de ciudad se puede fomentar el espíritu de diálogo, y que la sociedad civil puede seguir colaborando, intercambiando y celebrando su patrimonio y sus valores compartidos.
Descentralizar la diplomacia cultural
Involucrar a las ciudades también puede contribuir a ampliar y descentralizar el alcance de la diplomacia cultural de la Unión Europea. Las actividades de los institutos culturales de los Estados miembros a menudo se concentran en la capital y en las principales ciudades de los países socios, con lo que tienen dificultades para llegar a las zonas más remotas. Las ciudades europeas y sus redes transnacionales podrían hacer de intermediarias y conectar así con una diversidad mayor de territorios. Esta descentralización es urgente si la UE quiere responder a la realidad global de los flujos culturales de hoy en día y dejar de perpetuar el modelo de las relaciones culturales de la UE y los estados miembros, basado mayoritariamente en las tradicionales divisiones geopolíticas este-oeste y norte-sur. Más allá de este terreno ya conocido existen muchas ciudades con una escena artística innovadora y una visión cosmopolita.
Los esfuerzos por descentralizarse del Goethe-Institut Los institutos nacionales de cultura de los estados miembros de la UE como, por ejemplo, el Goethe-Institut alemán, cuentan con redes de representaciones físicas cada vez más pequeñas. Atendiendo a su bajo presupuesto y a la transición hacia la expansión de la programación digital, el número de institutos se ha reducido drásticamente en los últimos años. Hoy en día existen pocos institutos más allá de los que están situados en las capitales y otras ciudades principales. A fin de alcanzar audiencias más allá de estas limitaciones geográficas, el Goethe-Institut financia con regularidad proyectos de organizaciones asociadas que se encuentran en otras ciudades y regiones. Así, el Goethe-Institut de México colabora con cines de todo el país para proyectar películas alemanas contemporáneas. A pesar del esfuerzo, este tipo de proyecto tiende a encuadrarse en la categoría de proyecciones culturales unilaterales y no de diálogos e intercambios culturales. Las alianzas con los gobiernos locales europeos que tienen relaciones con ciudades pequeñas y medianas más allá de las fronteras de la UE podrían ser una estrategia efectiva para alcanzar áreas más periféricas.
Construir relaciones con hubsculturales a nivel regional
Ciudades de todo el mundo se han posicionado como centros culturales para sus regiones. Hablamos, entre otros, de Singapur, Hong Kong, Estambul, Dakar, Doha o Ciudad del Cabo. Han invertido en instituciones y programas culturales bajo un prisma regional con el objetivo de convertirse en el principal vínculo de su región con el mundo del arte global. Y lo que es más importante, en ellas se están forjando nuevos enfoques de la cultura con una relevancia especial para las regiones en las que se encuentran. La Unión Europea debería reconocer la importancia de estas ciudades como socios de los que puede aprender y como hubs estratégicos para establecer relaciones culturales en un ámbito territorial más amplio.
La Fundación Asia-Europa de Singapur Creada en 1996, la Fundación Asia-Europa agrupa a 39 países miembros de Asia y Europa. Promueve un mayor entendimiento entre estas dos regiones a través de la organización de conferencias y talleres y la preparación de publicaciones. Anualmente organiza 100 actividades que reúnen a 3.000 participantes de Asia y Europa. Tiene su sede en Singapur, lo que le permite llegar fácilmente a las ciudades y los países de la región. Su presupuesto proviene de las cuotas de los miembros, y las relaciones recíprocas de intercambios culturales que fomenta van más allá de la promoción de la cultura europea en Asia o viceversa.
3. Recomendaciones: hacia una diplomacia cultural multinivel de la UE
La estrategia de la Unión Europea para las relaciones culturales internacionales, si quiere tener éxito, no deberá limitarse a duplicar el modelo de diplomacia cultural impulsado por los estados miembros. La manera más prometedora de evitar este riesgo es, en nuestra opinión, un enfoque multinivel que tome en consideración el valor añadido de cada uno de los niveles de gobernanza y, en particular, el potencial de las iniciativas existentes a los niveles urbano y regional.
Las recomendaciones que se encuentran a continuación ofrecen vías para repensar la estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales desde una perspectiva multinivel.
Apoyar el trabajo en red de las ciudades en el ámbito de la cooperación cultural. A fin de explotar mejor el potencial de las ciudades como actores culturales internacionales, se podría apoyar la creación de nuevas iniciativas de trabajo en red entre ciudades de la UE y ciudades de otros países. Estas redes culturales, siguiendo el modelo de las redes URBACT para el desarrollo urbano sostenible a nivel europeo, podrían centrarse en temáticas que conectan a las ciudades de todo el mundo y que promueven el entendimiento mutuo entre los continentes.
Asociarse con redes de ciudades a nivel europeo y global que han establecido la cooperación cultural internacional como una prioridad. Una opción obvia sería la CGLU, la asociación mundial de gobiernos locales y regionales y sus redes, que cuenta con una Comisión de Cultura que impulsa políticas y programas internacionales en el ámbito de la cultura y el desarrollo sostenible. Otros socios potenciales serían Eurocities y la Red de Ciudades Creativas de la UNESCO. De manera adicional, la UE podría fomentar la creación de redes de intercambio y aprendizaje mutuo con otras redes regionales de ciudades, como ASEAN o Mercosur, que sitúen a las ciudades en el centro de los esfuerzos para crear una identidad cultural regional.
Ampliar el programa Capital Europea de la Cultura. Varias ciudades de países candidatos han recibido este título para promover la integración cultural y la europeización. Siguiendo las recomendaciones de la acción preparatoria para la Comunicación conjunta, proponemos abrir una subsección del programa a terceros países1 . Esta ampliación del programa podría estimular el descubrimiento y la popularización de historias urbanas e influencias culturales compartidas. Así, en años alternos una ciudad europea y una no europea podrían ser los escenarios de intercambio. Además, la replicación del programa Capital Europea de la Cultura en otras regiones como América Latina y en el este y sureste de Asia ha generado oportunidades para establecer marcos para el intercambio y el aprendizaje mutuo.
Involucrar a las representaciones de los gobiernos locales en Bruselas en la formulación y la implementación futuras de la estrategia de diplomacia cultural de la Unión Europea. La implicación activa de los gobiernos locales podría ser beneficiosa tanto para ellos como para la UE. Los gobiernos locales tendrían la oportunidad de entender mejor la estrategia de diplomacia cultural de la UE y apreciar su importancia para sus propias políticas y acciones en materia de cultura. A su vez, el acercamiento de la estrategia a la ciudadanía europea por parte de las autoridades locales generaría un impacto mayor del que también se beneficiaría la UE. LaUnión Europea también podría aprovechar el conocimiento y la experiencia de los representantes de las ciudades para identificar los retos urbanos a los que deben hacer frente los países socios y entender cómo se pueden abordar dichos retos a través de la cooperación cultural internacional.
Identificar las mejores prácticas de las ciudades europeas en el ámbito de las relaciones culturales internacionales.Dado que existe un elevado número de acciones culturales internacionales impulsadas desde el nivel local, identificar iniciativas de éxito podría servir para replicarlas en otros territorios y adoptarlas como una parte esencial de la estrategia de la UE para las relaciones culturales internacionales. La Comisión Europea podría destinar fondos a un proyecto que identificara y analizara las relaciones culturales internacionales de las ciudades europeas.
Nota:
1- Isar, Y.R. Preparatory Action ‘Culture in EU External Relations’. Engaging the World: Towards Global Cultural Citizenship. Bruselas: Unión Europea, 2014 (en línea) [Fecha de consulta 20.02.2020] https://ec.europa.eu/assets/eac/culture/library/publications/global-cultural-citizenship_en.pdf
* La versión original en inglés de este artículo fue publicada por el Global Governance Programme del European University Institute. Es fruto de los debates que tuvieron lugar durante el seminario «Cultural Diplomacy: What role for Cities and Civil Society Actors?» (La diplomacia cultural: ¿cuál es el papel de las ciudades y los actores de la sociedad civil?) que tuvo lugar en el European University Institute en mayo de 2019. Queremos agradecer a Yudhishthir Raj Isar y a Anna Triandafyllidou por la organización del seminario y por sus valiosos comentarios realizados a versiones anteriores de este artículo.
Palabras clave: ciudades, UE, cultura, redes transacionales, diplomacia cultural, paradiplomacia, multinivel, subestatal
E-ISSN: 2013-4428
D.L.: B-8439-2012