La Unión Europea y las Naciones Unidas: dos organizaciones, un destino
En las relaciones internacionales, el multilateralismo implica que los Estados tienen en cuenta las posturas y opiniones colectivas y los efectos de sus decisiones sobre los demás, y que pueden compartir o adaptarse a otros intereses en política exterior. Durante muchos años, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) fue la máxima expresión del multilateralismo, un foro para evitar otra guerra mundial y superar la confrontación geoestratégica de la Guerra Fría. Después de la caída de la Unión Soviética, de la tercera ola de democratización liberal y de la consolidación de la UE en la década de 1990, el multilateralismo se hizo realidad. Hoy, sin embargo, el sistema multilateral de la ONU se ha debilitado y está más cuestionado que nunca. ¿Puede la UE ayudar a preservarlo?
Las críticas compartidas
Existe un amplio consenso acerca de que la ONU y la UE representan el punto culminante de la organización multilateral. Las dos organizaciones comparten valores sobre los que se ha asentado el orden liberal mundial durante los últimos 75 años: multilateralismo, respeto hacia el estado de derecho y los derechos humanos, libre mercado, bienestar social y democracia liberal. Incluso hoy en día la existencia de la UE aun se justifica en su garantía de paz y prosperidad en el continente. Este mismo objetivo –el mantenimiento de la paz– lo comparte la ONU. De hecho, todos los tratados oficiales de la UE citan el respeto y el compromiso hacia la Carta de las Naciones Unidas de 1945 y la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948.
Al mismo tiempo, se acusa a ambas organizaciones de ser demasiado lentas y burocráticas y de no haber sido capaces de lograr sus objetivos liberales. A la ONU aun le pesan sus fallidas intervenciones en Somalia y Ruanda; y a la UE, sus fallidas misiones de paz en Bosnia y en los Balcanes occidentales. En cuanto a la prosperidad, la ONU sigue esforzándose sin conseguir erradicar o reducir la pobreza y el hambre, mientras la prosperidad de los ciudadanos de la UE sufría un duro revés por la crisis económica de 2008; y está por ver cómo va a abordarse la crisis de la COVID-19 y cómo afectará a la prosperidad del continente en los próximos años. Ambas organizaciones se ven constreñidas por las diferencias entre sus Estados miembros: una y otra vez, la visión estado céntrica que los Estados tienen de las relaciones internacionales frenan iniciativas multilaterales.
Las similitudes
El compromiso de la UE hacia el sistema multilateral de la ONU es innegable. La UE es el máximo contribuyente al presupuesto ordinario, las misiones de paz y las agencias de la ONU. Con Reino Unido fuera de la UE, solo quedará un Estado miembro de la UE con estatus permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU) (Vincze, 2019; Pindják, 2020). El ministro de Finanzas alemán, Olaf Scholz, pidió a Francia que cediera su asiento permanente en favor de uno compartido por la UE, pero este país lo rechazó amablemente. El Tratado de Aquisgrán firmado a principios de 2019 entre Francia y Alemania reconocía que la coordinación en el CSNU era buena y continuaría siéndolo, y ambos países establecieron como prioridad que Alemania consiguiera un escaño permanente en el CSNU. De hecho, los Estados miembros de la UE han actuado de manera cada vez más coordinada en el Consejo, pero es en la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) –donde la UE obtuvo la condición de observador privilegiado en mayo de 2011– que la coordinación ha sido incluso más estrecha. Así pues, actualmente la UE no tiene derecho a votar individualmente ni a ocupar un escaño en el CSNU, aunque tiene derecho a hablar en los debates de la AGNU y puede presentar enmiendas y propuestas. Sin embargo, la UE está representada individuamente en nombre de sus Estados miembros en varios órganos y agencias de la ONU, incluyendo las COP, la FAO y prácticamente todas las conferencias internacionales bajo auspicio de la ONU.
De hecho, los Estados miembros de la UE han mostrado cada vez mayor cohesión de voto en la AGNU a lo largo del tiempo, lo que refleja “hasta que punto los Estados miembros están dispuestos a conciliar sus intereses nacionales con los del colectivo de Estados miembros y defender una postura común como UE” (Jin y Hosli, 2012). Las negociaciones desempeñan un papel importante en la cohesión de voto de la UE en los foros y organismos internacionales, por lo que esta puede verse reforzada o debilitada si los Estados tienen algo que ganar o perder en otros ámbitos. España no ha sido tradicionalmente una potencia bloqueadora y normalmente ha alineado su política exterior con la de la UE, especialmente con el eje francoalemán (pese a destacadas excepciones como la guerra de Irak en 2003). Con el Brexit, se espera que España alinee aún más su posición con el eje francoalemán, a pesar de que España recientemente ha intentado entrar en el juego negociador, por ejemplo, cuando el gobierno español dio a entender que estaba preparado para explorar “alianzas líquidas” con diferentes Estados miembros según sus propios intereses. La reforma del CSNU no es un asunto unificador, y España y Alemania no comparten la misma posición. Hoy en día, la cuestión que queda pendiente es si el bloque mantendrá su cohesión a la luz de la deriva nacionalista y recentralizadora de algunos de sus Estados miembros.
La contestación interna es uno de los principales retos que comparten la UE y la ONU. Algunos Estados miembros de la UE cuestionan directamente los valores de la UE con políticas y retórica. Polonia y Hungría, contra los que la Comisión activó el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea ante vulneraciones del estado de derecho, son solo los ejemplos más visibles. Otros países, como Rumanía, Bulgaria, Eslovaquia o Malta, han tenido graves problemas al defender el estado de derecho y mantener un sistema judicial independiente. Esta contestación no solo es un problema de los Estados miembros del este: el número cada vez mayor de “hiperlíderes” en los países europeos occidentales muestra el malestar entre los gobiernos elegidos democráticamente sobre la separación de poderes (Gutiérrez-Rubi y Morillas, 2019). Es más, la acción exterior de la UE y las políticas exteriores de los Estados miembros siempre han respondido a objetivos que, aunque legítimos, no siempre concuerdan con los altos valores y principios que la UE y, en consiguiente sus Estados miembros, afirman defender. La desunión mostrada en el Pacto Mundial sobre Migración a finales de 2018 fue un claro ejemplo (véase Comte en este volumen). Estas contradicciones erosionan la legitimidad de la UE cuando intenta proyectar su poder blando en el mundo y defender la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos.
La ONU también se enfrenta a la contestación interna. La legitimidad del Consejo de Seguridad de la ONU, el organismo encargado de proteger la paz y la seguridad en el mundo, se va debilitando puesto que sus respuestas (o la falta de estas) obedecen a los objetivos geopolíticos de los miembros permanentes. El hecho de que algunos miembros permanentes hayan usado la legitimidad del Consejo para derrocar regímenes que se oponen a sus intereses geopolíticos ha hecho que otros miembros permanentes miren el sistema de gobernanza de la ONU con desconfianza. Los Estados de Oriente Medio, por ejemplo, lo consideran una manera de imponer el punto de vista occidental en las relaciones internacionales (véase por ejemplo Makdisi, 2019). Además, la tendencia a posponer las metas y objetivos y a introducir nuevos hitos sin apenas modificaciones ha generado exasperación y críticas. Por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, adoptados en 2000 y fijados para 2015, se convirtieron en los Objetivos de Desarrollo Sostenible y en la Agenda 2030 en 2016, lo cual fue básicamente postergar el problema. Esta racionalidad de gobierno también concuerda con el modus operandi de la UE, cuya constitución no logró obtener la aprobación en 2005, con lo que los Estados miembros pasaron al Tratado de Lisboa cuatro años después sin haber abordado las causas de raíz del fracaso constitucional. Los procesos de negociación y diálogo eternos y el aplazamiento de las decisiones son la situación normal para estas organizaciones (para una crítica, véase Bargués-Pedreny, 2018).
¿Emprender reformas o retirarse?
Ambas organizaciones internacionales sienten la necesidad de emprender reformas. La ONU tiene 75 años y la UE, 63. Aunque se han actualizado tanto los mandatos como los retos operativos, es necesaria una reforma a gran escala para responder a los retos a los que se enfrenta en mundo en 2020, especialmente tras el mundo pos-COVID-19. El secretario general António Guterres afirmó en su “Declaración de Principios” que la reforma sería uno de los pilares de su mandato. Varios Estados miembros han reivindicado en repetidas ocasiones una mayor representación en el Consejo de Seguridad. Ya que mientras no hay países africanos, latinoamericanos o árabes en el CSNU, los Estados europeos, sobre todo los occidentales, están sobrerrepresentados.
La misma UE no está unida en la cuestión de la infrarrepresentación en el CSNU. Alemania ha buscado un sillón permanente en el CSNU como parte de un grupo informal llamado el G4, junto con la India, Japón y Brasil. España, por su parte, se ha unido con otros Estados miembros de la UE como Italia y Malta para formar un grupo denominado Unidos por el Consenso, que tiene diferentes objetivos para la reforma del CSNU. En vez de añadir más miembros permanentes al Consejo de Seguridad, este grupo sostiene que deberían incorporarse más miembros no permanentes cuyo mandato podría ser renovado automáticamente y que deberían ser elegidos por los grupos regionales del CSNU. Unidos por el Consenso también quiere modificar el derecho a veto de los miembros permanentes y aumentar la rendición de cuentas del CSNU. Cabe señalar que abordar la representación en el CSNU no es la única reforma que persiguen grupos informales de Estados miembros, puesto que hay otros Estados que exigen diferentes otra manera de funcionar para Naciones Unidas. Por ejemplo, Unidos por el Consenso ha buscado aumentar la rendición de cuentas y la transparencia del CSNU, mientras que los países que conforman el Consenso de Ezulwini exigen que se refuerce el ECOSOC. El Grupo de los Cinco Pequeños (Costa Rica, Jordania, Liechtenstein, Singapur y Suiza) ha buscado una mejor cooperación entre el CSNU y la AGNU y se muestra en contra de los derechos de veto en el CSNU.
Las peticiones de reforma de la UE son numerosas. Las divisiones entre el norte y el sur y entre oriente y occidente todavía existen y ponen en evidencia la necesidad de emprender reformas internas. Los académicos sostienen que se requieren reformas estructurales, incluyendo modificaciones en los tratados e incluso –por difícil que puede parecer– ampliar la mayoría cualificada a otros ámbitos para que las decisiones puedan tomarse con más rapidez.
En definitiva, ambas organizaciones están comprometidas a emprender reformas (aunque lentamente). Los resultados, los objetivos y los actores participantes puede ser diferentes, pero tanto la ONU como la UE están iniciando sus respectivos procesos para dotar de relevancia y legitimidad a sus órganos de gobierno. La UE tenía previsto realizar la Conferencia sobre el Futuro de Europa en mayo de 2020 (pospuesta debido a la COVID-19) y la ONU ya ha iniciado un proceso de reflexión mundial para celebrar su 75º aniversario por medio de la Resolución 7 73/299. Con la nueva década, ambas organizaciones deben reinventarse.
El proceso de reflexión lanzado por la ONU busca fortalecer el compromiso de los Estados miembros con el multilateralismo. La UE ha intentado reforzarlo también, especialmente ahora que el vínculo transatlántico se está debilitando y el Brexit se hace realidad. De hecho, la visión global que apoya la UE es la misma a la que aspira la ONU: un mundo multilateral, donde prevalezcan el respeto por el estado de derecho y la cooperación para abordar los conflictos. En el Día de la ONU de 2018, la ex alta representante Federica Mogherini afirmó:
Ahora más que nunca, nuestros socios miran a la Unión Europea para defender el multilateralismo y el orden internacional basado en normas con unas Naciones Unidas fuertes en el centro: como Unión Europea, estamos decididos a preservarlo. Invertir en nuestra asociación con la ONU es normal puesto que compartimos los mismos objetivos y valores fundamentales. Juntos aunamos fuerzas en nuestro trabajo por todo el mundo y en Europa, por el desarrollo sostenible, la paz y la seguridad y una migración gestionada de manera humana y respetuosa. Y juntos luchamos por la educación para todos, la igualdad de género y los derechos humanos (Mogherini, 2018).
La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, insistió en la misma idea en su discurso de apertura en el Parlamento Europeo: “queremos multilateralismo, queremos un comercio justo, defendemos un orden basado en normas porque sabemos que es mejor para todos nosotros. Lo tenemos que hacerlo ‘a la europea’” (von der Leyen, 2019).
Estados miembros de la UE como España comparten el mismo compromiso. La estrategia que debe guiar su acción externa publicada en 2015 declara que España se atiene a marcos multilaterales, aunque ve la necesidad de reformarlos y adaptarlos a las nuevas realidades y cambios que tienen lugar en un mundo que no existía hace 25 años. España todavía muestra un gran compromiso con el sistema de las Naciones Unidas (la ONU se menciona 54 veces en la estrategia) y apoya las misiones externas y las misiones de paz de la ONU, si tienen el mandato del CSNU. De hecho, la ley que regula la acción externa subraya que España defenderá y fomentará el respeto y el desarrollo del derecho internacional, en especial los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
No obstante, cada vez hay mayor concienciación acerca de que el mundo está cambiando y de que el orden internacional basado en normas se está desvaneciendo. Es indicativa de esta concienciación la diferencia entre las dos frases iniciales de las dos estrategias de seguridad e la UE: mientras que la frase inicial de 2003 era “Europa no ha sido nunca tan próspera, tan segura ni tan libre”, la Estrategia Global de la UE de 2016 empezaba afirmando que “el propósito, incluso la propia existencia de la UE, están en cuestión”. La UE ha pasado de “proyectarse en el mundo” con el objetivo de transformarlo a “protegerse del mundo” y buscar permanecer inalterada a pesar del mundo. En este sentido, la ambiciosa estrategia multilateral de 2003, que integraba la visión de las relaciones internacionales de los principales tres Estados miembros, se convirtió en 2016 en un pretexto para reformar el orden multilateral basado en normas con el fin de adaptarlo pragmáticamente a la nueva realidad (Morillas, 2018). En cualquier caso, la preferencia por un sistema multilateral también está presente en la Estrategia Global de 2016. Así pues, el mundo que la ONU y la UE (y España) desean es un mundo guiado por instituciones multilaterales fuertes y por el respeto hacia los derechos humanos. Con todo, el mundo parece ir en la otra dirección.
Un sistema multilateral asediado
Los EE. UU., China y Rusia, todos miembros permanentes del CSNU, cuestionan el sistema multilateral, cada uno desde una perspectiva diferente. Los EE. UU., durante mucho tiempo garantes del orden liberal, lo están abandonando y dan paso al aislamiento que guió su política exterior a principios del siglo XX. Existen numerosos ejemplos de ello, como la retirada del Acuerdo de París, el acuerdo nuclear con Irán y los recortes a la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo (UNRWA) o a la Organización Mundial de la Salud (OMS).
China ha sido un socio de confianza en una serie de acuerdos multilaterales, pero sigue siendo un solista. El principal rival a la hegemonía estadounidense en el mundo multipolar está construyendo alianzas más allá de las instituciones tradicionalmente dirigidas por Occidente a través de organizaciones como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura. El apoyo que China brinda a África (por ejemplo a Kenia, Zambia, Angola, la República Democrática del Congo y Etiopía) no está sujeto a las normas y condiciones tan rígidas que a menudo acompaña a la ayuda al desarrollo que viene de Occidente (Sun, 2014; Li, 2017). Por último, los debates sobre derechos humanos también ejercen presión sobre el sistema multilateral. China tiene una concepción totalmente diferente de los derechos humanos de la las democracias liberales occidentales y vincula su protección y consecución a la soberanía del Estado en todas las circunstancias. Algunos analistas han subrayado que China, igual que Rusia, ha erosionado los derechos humanos desde dentro de las Naciones Unidas, presionando a través de la Comisión Presupuestaria de la ONU (Colum Lynch, 2018). Rusia parece haber llenado el vacío de poder dejado por los EE. UU. en diversos conflictos militares, y se ha convertido en una parte indispensable de las soluciones en Libia y Siria, por ejemplo, pero también ha infringido las reglas del orden de seguridad multilateral en Europa con la invasión de Crimea y su papel en la desestabilización en el este de Ucrania (Remler, 2019; UNGA, 2019).
En definitiva, el sistema multilateral de la ONU parece haberse debilitado y está en cuestión más que nunca. ¿Pueden la UE y España ayudar a preservarlo?
Las oportunidades para la UE
Dworkin y Gowan (2019) han resumido cuatro ámbitos políticos en los que la UE puede actuar para salvar el sistema multilateral: el comercio internacional; los derechos humanos; la seguridad, la migración y la protección de las personas de la periferia meridional de Europa, y el control de las nuevas tecnologías. Estos campos suponen retos titánicos que la UE solo puede aspirar a hacerles frente si recupera la unidad y la cohesión internas.
1. En cuanto al comercio, la UE puede intentar actuar de mediador entre China y los EE. UU. en los albores de una nueva guerra comercial. La UE tiene vastos conocimientos en comercio internacional y diplomáticos inteligentes con buena reputación en foros multilaterales incluso sin el Reino Unido, de quien se espera que mantenga una estrecha colaboración con la UE, incluso en foros multilaterales como la ONU y la OMS.
2. Los derechos humanos son más peliagudos. La UE puede contar con potencias intermedias como Japón y Canadá pero no tendrá la complicidad de las grandes potencias ni otras potencias intermedias regionales (Arabia Saudí, Pakistán y Venezuela, por ejemplo).
3. Sin embargo, es en el ámbito de la migración donde las posibilidades de la UE de configurar el discurso, las políticas y las potenciales soluciones en foros multilaterales se deterioraron, especialmente debido a la falta de unidad tras el Pacto Mundial por la Migración y las posturas polarizadas y politizadas de los diferentes Estados miembros en este debate.
4. Por último, la inteligencia artificial (IA) y las nuevas tecnologías son un campo en el que la UE todavía puede establecer las reglas y configurar la agenda, ofreciendo alternativas a las perspectivas opuestas de los EE. UU. y China. Para Gowan y Dworkin (2019), esta alternativa podría ser aplicar “principios basados en valores para la administración responsable de una IA fiable”, actuar como una superpotencia reguladora e inversora y con una gran oportunidad de mercado y aportar un enfoque ético a la regulación de la IA por lo que respecta al tratamiento y la privacidad de los datos, y por último, usar el foro multilateral de la ONU para ayudar a los países que sufren “cibercolonización” (Pauwels, 2019).
Conclusión
Un mundo multilateral es el mundo por el que luchan la ONU y la UE. Es un mundo regido por normas, donde las decisiones se toman después de haber deliberado y no unilateralmente. Sin embargo, con el Brexit y al debilitamiento del vínculo transatlántico, los viejos aliados se han convertido en dudosos amigos, cuando no competidores. La cooperación transnacional, por lo tanto, debería situarse en el centro de sus actos. Es el momento de reformar la ONU, no solo en la representación del CSNU, sino también en su forma de operar internamente. Hacer el CSNU transparente y responsable ante la AGNU es fundamental y la UE debe cumplir su parte para alcanzar estos objetivos.
Por lo que respecta a la reforma del CSNU, la UE debería adoptar una postura común, o la inclusión de Alemania como miembro permanente o las reformas defendidas por Italia y España. Idealmente, si la UE puede hablar con una sola voz en la AGNU, el siguiente paso lógico sería darle un asiento en el CSNU. Dejando de lado el debate sobre si Francia debería dejar el suyo en favor de uno permanente para la UE, la cooperación ya de por sí fuerte en el CSNU entre los Estados miembros de la UE permanentes y no permanentes podría reforzarse. La UE será tomada en serio como potencia geopolítica y actor mundial si trabaja para reforzar su cohesión interna, que actualmente dista de ser óptima.
Debemos recordar que, en palabras del secretario general Dag Hammarskjöld, “la ONU no fue creada para llevar a la humanidad al paraíso, sino para librarla del infierno”. El periodista neerlandés Geert Mak abundó en que esta afirmación también se aplicaba a la UE. David Shearer, el que fuera miembro del Parlamento neozelandés y alto funcionario de la ONU durante muchos años, hizo la observación de que esta frase es válida para ambas organizaciones: “si no existiera la ONU, tendríamos que inventarla”.
Referencias bibliográficas
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