El supervisor únic europeu, una solució de futur

Jordi Bacaria, Director CIDOB

14 de Novembre, 2014 / Opinión CIDOB, n.º 279/ E-ISSN 2014-0843

Sense gaire rebombori mediàtic, el nou Mecanisme Únic de Supervisió (MUS) europeu va entrar en funcionament el passat 4 de novembre i, amb ell, s'ha fet un pas de gegant en el procés d'unió bancària europea. L'objectiu d'aquesta unió és la creació d'un marc financer integrat per salvaguardar l'estabilitat financera i minimitzar els costos de les fallides bancàries que es puguin produir en el futur. Per aquest motiu, a més del MUS, la unió bancària europea es compon dels nous marcs integrats de garantia de dipòsits i de resolució d'entitats de crèdit. El MUS, conjuntament amb el Mecanisme Únic de Resolució (MUR), forma un dels dos pilars de la unió bancària. Es tracta de la major transferència de sobirania dels Estats cap a la Unió que ha tingut lloc des de la creació de l'euro i, amb ella, s'unifica la interpretació i aplicació de les noves regles prudencials, que tenen com a objectiu augmentar la confiança en la supervisió. També es produeix un substantiu canvi en la governança del Banc Central Europeu (BCE) amb el nou comitè de supervisió. Per arribar a aquest punt, prèviament va haver de realitzar-se la prova de solvència de 130 grups de bancs de la zona euro i de Lituània, que representen el 82% del total dels actius bancaris, mitjançant la qualitat dels seus actius i les proves de resistència.

Així, el BCE assumeix les funcions de supervisió bancària que és obligada per a tots els països que formen part de l'eurozona i per a aquells que sense tenir l'euro han acceptat una cooperació estreta amb el MUS. El BCE ha assumit aquest novembre les seves noves funcions de supervisió bancària, dotze mesos després de l'entrada en vigor del Reglament del MUS, pel qual es crea el supervisor únic. Aquest Reglament (UE) n° 1024/2013 del Consell, de 15 d'octubre de 2013, encomana al Banc Central Europeu tasques específiques respecte de polítiques relacionades amb la supervisió prudencial de les entitats de crèdit, literalment tal com prescriu l'article 127, punt 6 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE).

La supervisió bancària cobreix 3.600 bancs de 18 països de l'euro sota un únic sistema, el MUS, que opera a través d'un Consell de Supervisió format pel president, la francesa Danièle Nouy, nomenada segons el Reglament per a la presidència del mateix Consell; la vicepresidenta (Sabine Lautenschläger), que ha de ser membre del Comitè Executiu del BCE; quatre membres del BCE i un representant de l'autoritat nacional competent de cada Estat membre participant. L'establiment del MUS ha requerit canvis en l'estructura organitzativa del BCE amb noves unitats de gestió com les quatre direccions generals de supervisió microprudencial i una secretària del Consell de Supervisió.

El MUS alhora coopera amb el Mecanisme Únic de Resolució i amb altres organismes europeus com la Junta Europea de Risc Sistèmic, l'Autoritat Bancària Europea (ABE), i el Mecanisme Europeu d'Estabilitat (MEDE), organismes creats arran de la crisi financera.

La supervisió és obligatòria per a totes les entitats amb més de 30.000 milions d'euros i arriba a 120 grups bancaris significatius, que disposen del 82% dels actius dels bancs a l'eurozona. També s'ha tingut en compte la importància d'aquestes entitats per a l'economia del país en què estan localitzades i per al conjunt de la Unió Europea, així com l'escala de les seves activitats transfrontereres i si han sol·licitat o rebut assistència financera del Mecanisme Europeu d'Estabilitat (ESM) o de la Facilitat Europea d'Estabilitat Financera (EFSF, per les seves sigles en anglès).

El BCE supervisarà 14 grups de bancs a Espanya, que disposen de més del 90% dels actius dels bancs espanyols. Són el Santander, el BBVA (amb Catalunya Banc), Caixabank, Bankia, Sabadell, Popular, Kutxabank, Bankinter, Abanca, Ibercaja, BMN, Liberbank, Cajamar i Unicaja. A Alemanya se supervisen 21 grups, a França 10, a Itàlia 14, als Països Baixos 7 i a Luxemburg 5. El nombre de grups bancaris supervisats per països per si sols no indica res si no es té en compte el volum d'actius dels mateixos o les característiques en el propi país. Això vol dir que determinats grups bancaris petits de països grans (com Alemanya) queden fora de la supervisió del BCE i són competència de les autoritats nacionals, però grups bancaris petits amb menys de 30 mil milions d'actius en països petits estan obligats a la supervisió del BCE. En altres casos, entitats petites com la Banque Degroof a Bèlgica o la Sberbank d'Àustria han estat considerades importants pel caràcter significatiu dels seus actius transfronterers. Un altre criteri per entrar en la categoria de supervisable és que siguin considerades com una de les tres entitats més significatives de l'Estat membre, com succeeix amb alguna entitat d'Eslovènia o Finlàndia.

Amb el MUS es resol una anomalia que ha existit des de l'inici de l'euro, que va encunyar una moneda única amb l'objectiu d'aconseguir un espai financer únic i, no obstant això, no va preveure la figura d'un supervisor únic i va deixar que aquesta tasca fos competència de cadascuna de les autoritats nacionals supervisores. Malgrat aquesta anomalia, les recomanacions per esmenar-les es remunten sense èxit al mateix moment de la creació de la moneda única, fins que la crisi financera ha obligat a la reforma.

L'article 105 del Tractat d'Amsterdam (1997) ja es referia –en el capítol de política monetària– que el Consell Europeu per unanimitat podria encomanar al BCE tasques específiques respecte de polítiques relacionades amb la supervisió prudencial d'entitats de crèdit. Aquest article es va reproduir pràcticament igual en l'article 127 del Tractat de Lisboa (2009). No obstant això, durant aquest interval de temps, hi va haver alguns intents de modificació. Un any després de la creació del BCE (2000), el seu president, Wim Duisemberg, ja va sol·licitar les competències de supervisió bancària i la coordinació d'aquesta supervisió entre els bancs nacionals de l'eurozona. En la negociació del Tractat de Niça (aprovat el 2000) es va intentar canviar el criteri d'unanimitat pel de majoria per atorgar al BCE les competències de supervisió, però aquesta iniciativa va ser bloquejada pels bancs nacionals dels estats membres. L'informe Lamfalussy, que es tancaria el 2004, concloïa la necessitat d'articular de manera més clara les funcions dels supervisors nacionals amb una major convergència en la implementació i tenint en compte les funcions institucionals del Parlament Europeu, el Consell i la Comissió.

Amb la crisi financera de 2008, i a causa del seu impacte sistèmic es va posar en marxa el grup d'Alt Nivell sobre la supervisió financera a la UE, presidida per Jacques de Larosière, que amb el seu informe presentat el febrer de 2009 donaria lloc a l'inici de la reforma conclosa amb la Unió Bancària. En realitat, el resultat final ha anat més enllà de la proposta d'una coordinació de supervisors, i del Sistema Europeu de Supervisió Financera creat el 2009, ja que després del Consell Europeu de juny de 2012, la Comissió Europea va considerar que la simple coordinació financera no era suficient per evitar futures crisis financeres i dotar de confiança al sistema, així que va proposar al BCE com a supervisor únic dels 6.000 bancs de l'eurozona. Una proposta que el Consell Europeu va aprovar el desembre de 2012. El veritable compte enrere de la Unió Bancària havia començat. Tant el MUS, que ha entrat en vigor aquest novembre, com el MUR amb el seu Fons Únic de Resolució –que ha de servir de suport per a la mutualització progressiva del rescat bancari i es dotarà en vuit anys amb 55.000 milions d'euros–, no són solucions per resoldre els problemes del passat sinó reformes per evitar problemes del futur reforçant la Unió Econòmica i Monetària i l'euro.