El Mediterráneo, 25 años después

Antes que la crisis sanitaria de la covid-19 entrara de lleno en nuestras vidas y lo alterase todo –también las prioridades en materia de cooperación internacional– el año 2020 estaba fijado en los calendarios como un momento idóneo para dar un nuevo impulso a las relaciones euro-mediterráneas. El motivo principal es que en noviembre del 2020 se cumple el 25 aniversario de la primera conferencia euro-mediterránea, que reunió en Barcelona a los ministros de Asuntos Exteriores europeos con sus vecinos del sur del Mediterráneo, entre los cuales se incluían israelíes y palestinos. Y a pesar de sus muchas diferencias, fueron capaces de sentar las bases de un nuevo marco de cooperación y diálogo, que ha llegado hasta el día de hoy, acompañado desde 2004 por la Política Europea de Vecindad, y a partir del 2008, vertebrando su dimensión multilateral en la Unión por el Mediterráneo (UpM).

Es por el hecho de que la reunión inicial tuvo lugar en la capital catalana que a las relaciones euro-mediterráneas se las ha conocido desde entonces como el Proceso de Barcelona. El marco conceptual de 1995, que podríamos resumir en apostar por un partenariado entre iguales articulado sobre acuerdos bilaterales y proyectos multilaterales y que aborda temas políticos, económicos y sociales, sigue muy presente en la arquitectura discursiva y en el diseño de políticas 25 años después. Sin embargo, estamos muy lejos de alcanzar los objetivos que se marcaron entonces y los varios intentos que han tenido lugar con vistas a reimpulsar la cooperación no han sido capaces de satisfacer las expectativas generadas. Así pues, ha llegado el momento de hacer balance de lo conseguido, de lo que queda por hacer y, sobre todo, de reflexionar en qué medida los cambios ocurridos a todos los niveles –global, europeo, mediterráneo y local– están condicionando la cooperación y el diálogo en el Mediterráneo y si van a hacerlo todavía más en los próximos años.

¿Qué ocurrió en 1995?

El lanzamiento del Proceso de Barcelona fue posible gracias a dos factores distintos: en primer lugar un contexto internacional y regional favorable y, en segundo lugar, la capacidad por parte de actores clave de establecer alianzas en pos de un objetivo común.

Entre los factores de contexto histórico-políticos más relevantes, destaca por encima de todos el final de la Guerra Fría, que dio un nuevo impulso al multilateralismo y a la voluntad de establecer marcos cooperativos aprovechando los dividendos de la paz. Otro factor relevante fue sin duda la evolución de la Unión Europea, que tras la firma del acuerdo de Maastricht en 1992, apostó por dotarse de una mayor musculatura en materia de política exterior, y que veía el Mediterráneo como un espacio natural donde proyectar esta ambición. Es la misma UE, sin embargo, que miraba cada vez más hacia el Este y que empezaba a plantearse la gran ampliación y la incorporación de nuevos miembros, que llegaría en 2004, y que incorporaría de golpe 10 nuevos socios (solo 2 de los cuales eran mediterráneos). Esto provocó que los países mediterráneos de la UE, así como sus vecinos del Sur, temiesen quedar olvidados o en todo caso en una posición más periférica. Y eso les empujó a pedir a la UE que se dotase de una política más ambiciosa y con mayores recursos para toda la zona.

A nivel regional, el gran cambio fue el inicio del proceso de paz entre israelíes y palestinos. La Conferencia de Madrid en 1991 y, sobre todo, los Acuerdos de Oslo de 1993 dieron alas a pensar que no solo era posible, sino también deseable, abrir un proceso de cooperación ampliado a todo el Mediterráneo, un nuevo marco que tuviera a Israel y Palestina como miembros fundadores y en pie de igualdad. Sin esta esperanza de paz, la Conferencia de Barcelona o no se habría producido o lo hubiera hecho con un formato y un tono bien distintos. En otros lugares del Mediterráneo, sin embargo, no era la paz sino el conflicto el que ganaba terreno. Es el caso de la guerra en los Balcanes, que hizo que los países de la antigua Yugoslavia no fueran invitados a Barcelona. Y al sur, a tan solo 200 km de la costa de Almería, Argelia se enfrentaba a una dramática situación de violencia en lo que luego se conoció como la “década negra” y que se saldó con más de 100.000 muertos. La crisis argelina apuntaló los argumentos de quienes en el Sur de Europa advertían a sus socios del Norte sobre los riesgos de desestabilización del vecindario europeo.

Junto a todos estos elementos de contexto, el otro factor que explica el éxito diplomático de 1995 fue la capacidad de establecer alianzas a todos los niveles. Hace 25 años se configuró una constelación de actores que remaban en la misma dirección. España tuvo un papel destacado y Madrid asumió la presidencia europea durante la segunda mitad de 1995; pero más allá del azar del calendario, hay que señalar la implicación a título individual de políticos y técnicos que invirtieron grandes esfuerzos en este proyecto. El proceso que culminó con la Conferencia de Barcelona también requirió de la participación de otros gobiernos que ocuparon la presidencia antes que España, como los de Francia, Grecia y Alemania, así como del país que tomó el relevo en 1996, Italia. Estos países evitaron entrar en una lucha por el protagonismo y fueron capaces de ver la Conferencia de Barcelona como la realización de un éxito colectivo. De entre ellos, el papel de Alemania fue fundamental, ya que su adhesión al proyecto permitió convencer a las voces más escépticas del norte de Europa y también facilitó que se dotara a este nuevo marco de los recursos suficientes. Esta alianza también incluía a las instituciones europeas y especialmente los equipos de la Comisión Europea y la Secretaría General del Consejo. Por último, y no por eso menos importante, en la medida que el Proceso de Barcelona se construía en clave de partenariado y no como una imposición europea a los países socios, fue esencial la labor de coordinación con las distintas capitales del Sur y del Este del Mediterráneo.

En el caso español, además, se articuló una complicidad entre los gobiernos locales, autonómicos y estatal, que ya se había experimentado con la preparación de los Juegos Olímpicos de Barcelona en 1992. En este caso, además, hay que destacar que junto a los esfuerzos desplegados desde instancias gubernamentales, otros colectivos como movimientos asociativos, agentes económicos y sociales y también redes de ciudades desplegaron una intensa actividad mediterránea. Y es que la conferencia ministerial estuvo precedida, entre otras actividades, por una conferencia de ciudades mediterráneas en marzo y también de un foro civil y una conferencia mediterránea alternativa en noviembre. Visto en perspectiva, podría decirse que en 1995 había un momentum mediterráneo.

Balance de 25 años de cooperación

El 28 de noviembre de 1995 los ministros reunidos en Barcelona acordaron una declaración política (la Declaración de Barcelona) y un plan de acción. En esos documentos se fijaron, por un lado, los objetivos de este marco de cooperación: crear una zona de paz y estabilidad, una zona de prosperidad compartida y un espacio de diálogo e intercambio humano. Para alcanzarlos, se establecieron una serie de instrumentos, entre los que destaca el proyecto de una zona de libre comercio para el 2010 –edificada sobre la base de los acuerdos de asociación con los paisas ribereños– y un diálogo político regular entre ministros, y también a un nivel más técnico, entre altos funcionarios. En el seno de estos espacios de diálogo, se tenían que acordar prioridades, proyectos de cooperación multilateral y mecanismos de generación de confianza que estarían financiados por la entonces aún Comisión Europea, a través de un presupuesto ampliado.

Tal y como se ha citado al comienzo del artículo, el diálogo entre las dos regiones estuvo engarzado en la Política Europea de Vecindad desplegada por la UE, que desde 2004 ofrece a los países vecinos la oportunidad de aumentar el alcance y la calidad de la cooperación a cambio de reformas económicas, democráticas y sociales. A ello se sumó a partir del 2008, otra dimensión de cooperación multilateral con la puesta en marcha de la Unión por el Mediterráneo (UpM), una iniciativa que no tuvo un comienzo sencillo, ya que su propuesta inicial se situaba fuera del marco de la UE e incomodaba a las instituciones europeas y a países como Alemania. Tras duras negociaciones, el proyecto inicial se europeizó, y aprovechando un contexto diplomático favorable y gracias a la fuerte implicación personal del entonces presidente francés, Nicolas Sarkozy, París acogió una cumbre preparatoria con gran presencia de jefes de Estado y de Gobierno. Unos meses después, en Marsella, los ministros concretaron los detalles de la iniciativa y, entre otros, decidieron que Barcelona acogiese la sede de su Secretaría General. Esta ciudad renovaba así su compromiso con la cooperación euro-mediterránea.

Transcurridos 25 años, y teniendo en cuenta todos estos avances e iniciativas políticas, no solo es posible, sino que es necesario hacer balance de si se han alcanzado o no los objetivos inicialmente fijados y, en caso de que la respuesta sea negativa, ver si se esto se debe a la inadecuación de los instrumentos utilizados o responde a otros motivos.

Respecto al objetivo de alcanzar una zona de paz y estabilidad, es bastante evidente que el Mediterráneo es hoy tan o más conflictivo que en 1995. Se han añadido nuevos conflictos como los de Siria o Libia mientras que los antiguos (conflicto árabeisraelí, Sáhara Occidental o Chipre) siguen esperando su resolución. Es más, en ocasiones estas dinámicas de confrontación han tomado las relaciones euro-mediterráneas como rehén y han impedido que se pudiera abrir nuevos espacios de cooperación. Por ejemplo, poco después de la conferencia de 1995, tuvo lugar la elección de Benjamín Netanyahu como primer ministro de Israel –lo que tensó el ambiente en la región– y la ofensiva militar israelí denominada “Uvas de la Ira” sobre Beirut en 1996, que evidenció que la paz era todavía un sueño lejano. Años después, en el 2008, una nueva operación israelí, “Plomo Fundido”, esta vez sobre la franja de Gaza, volvería a dejar en hibernación a la Unión por el Mediterráneo por varios meses.

En el plano económico, se han firmado y entrado en vigor los acuerdos de asociación con casi todos los vecinos del Mediterráneo, lo que ha liberalizado el comercio entre estos países y la Unión. Dicha liberalización se ha llevado a cabo de manera gradual y se ha acompañado de financiación, para poner al día los sistemas productivos. No obstante, la asimetría negociadora entre la UE y sus socios hizo que la liberalización fuera desigual y que precisamente las áreas que quedaron al margen –agricultura y trabajo– fueran precisamente los que más podrían haber favorecido los intereses de los vecinos de la cuenca sur del Mediterráneo. Además, el marco no se dotó de instrumentos para extender la liberalización comercial entre los vecinos. Eso hizo que se acentuasen aún más las relaciones de dependencia comercial respecto al mercado europeo y que, veinticinco años después, la cuenca sur del Mediterráneo destaque como una de las regiones menos integradas económicamente, con unos niveles de comercio interregional muy bajos (un 2% en el caso del comercio intra-magrebí) y con varias fronteras cerradas que aún complican más esta integración. En el plano macroeconómico, se han producido avances respecto a 1995 en ámbitos como el control de la inflación o del déficit público, pero en otros como los desequilibrios territoriales, los altos niveles de paro o las tasas de informalidad, el Mediterráneo está muy lejos de ser una zona de prosperidad compartida. No solo porque la brecha económico-social entre las dos orillas no se ha reducido, sino porque dentro de cada uno de los países –y eso también es válido para algunos países europeos– los niveles de desigualdad han aumentado.

Por último, sigue habiendo muchas trabas para que el Mediterráneo sea efectivamente un espacio de intercambio cultural y humano. A pesar de los discursos y de proyectos encomiables entre ambas orillas, a nivel burocrático es tan o más difícil para una escritora o un cantante palestino, egipcio o marroquí desplazarse hoy a Europa que en 1995. Y lo mismo les sucede con activistas sociales o a los simples turistas que quieren viajar a Europa. El mar Mediterráneo sigue siendo un espacio de tránsito, pero vemos que cada vez es más fortificado. En la última década, el Mediterráneo ha visto como se edificaban muros y vallas y cómo se convertía en una inmensa frontera en la que actúan las mafias del tráfico de personas. Para complicar las cosas, el aumento de acciones terroristas de signo diverso ha favorecido la expansión de discursos de odio que en nada ayudan a crear un clima favorable al diálogo cultural. En el lado positivo, las sociedades europeas son cada vez más conscientes de su diversidad, y la aportación cultural de hijos y nietos de países del Sur y Este del Mediterráneo es fundamental. En los países del Sur también hay procesos de valorización de la diversidad. Además, las nuevas tecnologías han permitido saltarse los obstáculos burocráticos y acercar, aunque sea virtualmente, la creación cultural de los distintos países mediterráneos.

Resumiendo, el diálogo político y las medidas de confianza no han sido capaces de contrapesar las dinámicas de conflicto, la liberalización comercial ha tenido efectos desiguales y, el diálogo cultural y humano sigue siendo una asignatura pendiente. Este diagnóstico podría, erróneamente, atribuir las culpas al marco gestado en 1995. Sin embargo, los conflictos, la desigualdad o el repliegue identitario no son una consecuencia de la arquitectura conceptual del Proceso de Barcelona, sino que más bien la dinámica ha sido la inversa; es el proceso y sus frutos, los que deben ser evaluados a la luz de los eventos regionales.

El año 2020: un nuevo contexto

En 1995 se aceptó de forma bastante natural la idea de que el Mediterráneo podía ser un espacio óptimo para la cooperación, entendiendo que la proximidad física entre los países de ambas orillas creaba incentivos para tal cooperación. En el 2020, esta visión geopolítica ya no es la predominante o, en todo caso, coexiste con marcos geográficos y mentales alternativos.

A menudo se habla de la región MENA (Oriente Medio y Norte de África) y este marco se amplía a veces a todo el continente africano. Así se desprende de la lectura de la Estrategia Global Europea de 2016. Precisamente, cada vez gana más adeptos una visión hacia el Sur en clave euro-africana en vez de euro-mediterránea. Y, en paralelo, hay planteamientos que separan las relaciones con los países del Magreb (a menudo en clave cooperativa) y las relaciones con el Mediterráneo Oriental (donde las dinámicas de conflicto tienen mayor peso). Por lo tanto, a la hora de pensar en el Mediterráneo en el 2020, hay que empezar asumiendo que es un espacio con límites y dimensiones discutidas.

A nivel global, se están produciendo cambios en el sistema internacional. El de 2020 es un mundo más multipolar que el de 1995. Hace 25 años, los Estados Unidos eran un hegemon global indiscutido mientras que la UE podía presentarse como una especie de hegemon regional en el Mediterráneo. Hoy, la competencia es mucho mayor y más intensa: Rusia en materia de seguridad y China en el plano económico, se han convertido en actores internacionales de primer nivel. Y precisamente el Mediterráneo es una de las áreas en las que su influencia es más visible. El actual, no es solo un mundo más multipolar, sino también uno en el que el multilateralismo está siendo cuestionado como mecanismo óptimo de articulación del sistema internacional. Ambas tendencias pueden suponer una amenaza para las relaciones euro-mediterráneas, en tanto que constituyen un marco eminentemente multilateral, cooperativo articulado alrededor de la Unión Europea. ¿Es posible convertir esta amenaza en una oportunidad? Solo si ante este tipo de desafíos, distintos actores asumen la necesidad de proteger y reivindicar la arquitectura multilateral y perciben la llegada de otros actores internacionales como menos benigna que la mano tendida por los socios europeos.

A esto hay que añadir los efectos sistémicos de la actual crisis sanitaria. Durante los últimos 25 años parecía que la globalización era un proceso imparable, pero la crisis de la covid-19 ha hecho poner en duda los actuales niveles de interdependencia, y no es descartable que pueda vivirse un proceso de desglobalización. Esto podría afectar negativamente a países mediterráneos muy dependientes de las economías europeas a través de procesos de liberalización comercial, turismo, remesas e inclusión en las cadenas de valor. Aún es pronto para saber la magnitud y la intensidad del impacto, pero está claro que sanitaria, económica y políticamente los efectos del coronavirus impactarán en las relaciones euro-mediterráneas.

Todo esto sucede en un momento en que la construcción europea ha ido acumulando crisis diversas. Podríamos remontarnos año 2003, cuando la Unión se dividió por la mitad respecto a la Guerra de Irak. O al 2005, cuando Francia y Países Bajos votaron en referéndum contra la nueva constitución europea. Fueron los primeros avisos de las complicaciones que iban a llegar tres años más tarde con la gestión de la crisis económica y financiera, que pusieron en duda la solidaridad interna, ensancharon la distancia entre países europeos e hicieron aumentar los niveles de escepticismo respecto al proyecto europeo en varias capitales europeas. En el 2016, se le sumó el voto del Brexit y la mal llamada crisis de los refugiados. Es revelador que la llegada de refugiados a Grecia y de allí al corazón de Europa hiciera surgir el miedo de que esta situación podría acabar comprometiendo el proceso de integración europea. Se escucharon entonces discursos como los del primer ministro holandés, Mark Rutte, alertado de un posible colapso del edificio europeo y comparándolo incluso con la caída del imperio Romano.

A finales del 2019, como resultado del fin de mandato de la Comisión Europea y a las elecciones al Parlamento Europeo, se produjo el relevo de liderazgo al frente de las instituciones europeas y, en enero del 2020, Reino Unido abandonó finalmente la Unión. Parecía que había llegado el momento de cicatrizar las heridas y avanzar. En el plano exterior se reivindicaba una Europa geopolítica y, a nivel interno, se planteaban dos grandes transiciones: la digital y la energética, con gran transcendencia internacional. Aunque la covid-19 ha vuelto a poner en jaque la cohesión interna de la UE y su reputación ante sus socios, también puede acelerar el proceso para establecer bases más sólidas para un crecimiento sostenible, así como la urgencia de recuperar posiciones en la carrera tecnológica mundial. Objetivos que pueden compartirse con los países vecinos. Por lo tanto, aunque a corto plazo la emergencia sanitaria haya podido desviar la atención de la agenda euromediterránea, a medio plazo obligará a darle un contenido nuevo, más centrado en la gestión de las interdependencias, en la cooperación científica y tecnológica, en la lucha contra el cambio climático, en la gestión de los flujos migratorios y en la transición de aquellos sectores o territorios que todavía dependen de energías e industrias contaminantes.

En el Sur del Mediterráneo, los niveles de tensión han aumentado significativamente durante los últimos 25 años. El Mediterráneo es hoy un escenario de confrontación entre potencias regionales y globales. La guerra de Siria, que desde el 2011 acumula ya más de medio millón de muertos y la mitad de la población siria desplazada de sus hogares (entre ellos hay más de cinco millones de refugiados internacionales, instalados en su mayor parte en países vecinos como Turquía, Líbano y Jordania) es el caso más evidente de un fracaso colectivo. En Libia, aunque la intensidad del conflicto es menor, la competición entre potencias regionales es tan o más nítida. En este caso es especialmente evidente la confrontación entre dos bloques regionales con Turquía y Qatar apoyando el gobierno de Trípoli por un lado, y Emiratos y Egipto apoyando al mariscal Khalifa Haftar, por el otro. Para complicar las cosas, vemos como el conflicto en Libia está cada vez más conectado con las tensiones en el Mediterráneo Oriental y en este caso, la UE tiene mayores dificultades para tomar distancia porque dos de sus estados miembros –Chipre y Grecia, forman parte de uno de los bloques enfrentados. Para complicar las cosas, enfrente está Turquía, un país aliado en la OTAN y eterno candidato a integrarse en la UE. Mientras que en 1995 el eje dominante en la geopolítica regional era la voluntad de normalización de Israel o su rechazo, en el 2020 las fracturas son mucho más complejas y las alianzas son más volátiles e incluso inconsistentes. Eso complica la tarea de quienes quieran impulsar un diálogo euro-mediterráneo, pero también refuerzan su valor.

En el plano interno, la tensión también ha ido en aumento. Túnez aparece hoy como una excepción solitaria en materia democrática. Mientras que otros países han quedado atrapados en conflictos de alcance regional, en olas contrarrevolucionarias o en, el mejor de los casos, en procesos de apertura política que combinan reformas parciales y cooptación de voces disidentes. No obstante, los sucesos del 2019 supusieron un aviso para aquellos que pensaban que la ola de malestar social se había disuelto. Las protestas pacíficas en Argelia, y con una capacidad de resiliencia excepcional, pero también las manifestaciones en Líbano que forzaron la dimisión de Saad Hariri, son dos ejemplos de un malestar que no se circunscribe a los países árabes del Mediterráneo, sino que ha tomado también especial intensidad en países como Irak y Sudán. Salvo contadas excepciones, los países del Sur y Este del Mediterráneo se enfrentan hoy a una situación económica complicada –agravada por los efectos de la covid-19 sobre el turismo, el tráfico marítimo, los ingresos de las rentas energéticas y la economía informal.

Las políticas de confinamiento, además, son especialmente duras para aquellas familias cuyos ingresos dependen exclusivamente de la economía informal. Por lo tanto, si bien la covid-19 puede haber desalojado a los manifestantes de las calles dando una falsa imagen de control y estabilidad, está generando las circunstancias y el caldo de cultivo para que tarde o temprano los niveles de malestar social sean todavía más elevados.

¿Una nueva agenda mediterránea?

Este nuevo contexto obliga a la Unión Europea y a los países del Sur y Este del Mediterráneo a actualizar su agenda de cooperación, utilizando los mecanismos de los que ya disponen como la Unión por el Mediterráneo y, si es necesario, aumentando sus capacidades o complementándolos con iniciativas adicionales. Cualquier iniciativa en este ámbito ha de calibrar cómo moverse en las arenas movedizas de un Mediterráneo atravesado por rivalidades y conflictos. Y al hacerlo debe reflexionar en cómo promover nuevas medidas de confianza, procesos de reconciliación y acciones para respetar y promover la diversidad. A pesar de que ni la crisis sanitaria ni la evolución de la opinión pública en Europa lo favorezcan, la movilidad ha de formar parte de la ecuación. Sin un mínimo de circulación de personas y sin unas fronteras más amables, la idea de un espacio de diálogo y cooperación seguirá siendo algo demasiado abstracto. También serán necesarias medidas que pongan el foco en la justicia social, la preservación del medio ambiente y la adaptación a las revoluciones tecnológicas. En este sentido, es importante asegurar la coherencia entre las prioridades interiores y exteriores de la Unión. Todo esto puede encontrar un buen punto de entrada con la Agenda 2030, puesto que todos los países invitados a sentarse a la mesa la han suscrito. En vez de avanzar por separado en la consecución de estos objetivos, se trataría de hacerlo conjuntamente. ¿Por qué no empezar por el Mediterráneo?