CELAC como vehículo estratégico de relacionamiento de China hacia América Latina (2011-2018)

Este artículo examina las relaciones sino-latinoamericanas a través de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en el período 2011-2018. En este marco, se discuten las principales perspectivas sobre integración y regionalismo, y se demuestra que la CELAC se inscribe en las características de un organismo regional. Se propone que la articulación que pretende alcanzar China a partir de dicho organismo se explica por su interés en institucionalizar un mecanismo de acercamiento con América Latina y el Caribe. Se observa que la CELAC es construida por China como un vehículo estratégico a partir del cual opera bilateralmente hacia diversos países y desarrolla una estrategia económica en condiciones estructurales de asimetría. Sin embargo, dada su institucionalidad, no ha sido funcional a esos intereses. Metodológicamente, se aplica el análisis documental y cualitativo de datos mediante la sistematización de una base de datos inédita.

Este artículo explora la capacidad de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) como interlocutor regional de China (ALC) con la potencia asiática, y cómo esta potencia ha construido su visión de este espacio multilateral para intentar avanzar sus intereses políticos y económicos. El supuesto del que parte esta indagación es que el interés chino es el de institucionalizar un mecanismo multilateral que facilite sus relaciones con la región usando varios instrumentos, entre ellos, los Foros Ministeriales. China-Celac. En esa senda, el artículo demuestra que la articulación de China con la región a través de la CELAC se ha tejido únicamente en la esfera política, dado que una articulación económica supondría la capacidad de producir un escenario de integración que no ha logrado consolidarse por el lado latinoamericano. En tal virtud, se encuentra que China ha terminado operando bilateralmente con sus contrapartes latinoamericanas, desarrollando una estrategia económica en un marco de asimetría de relaciones, en particular, en materia de comercio, inversión y financiación.

El artículo se estructura en tres partes. En la primera se presenta una reflexión respecto de las diversas perspectivas sobre integración y regionalismo con el fin de explorar si la CELAC, que en la retórica de sus integrantes y varios de sus propios documentos se concibe a sí misma como un espacio de integración, es efectivamente un organismo de integración económica y política; o si, más bien, sus características responden a la configuración de un organismo regional de diálogo. En la segunda parte se describen analíticamente los principales intereses de China hacia la región a partir de la CELAC, centrándose particularmente en las prioridades de su política exterior, que incluye el análisis de la estrategia bilateral y asimétrica de relacionamiento económico entre China y ALC. Por último, en la tercera se exponen los principales aspectos de la agenda que dicha potencia propone construir con la región a través de la CELAC. El artículo termina con unas reflexiones finales. Metodológicamente, el estudio aplica como instrumentos analíticos el análisis documental y cualitativo de datos mediante la sistematización de una base de datos inédita construida para este estudio. Con ello, se pretende aportar a la reflexión –aún poco desarrollada– sobre las relaciones sino-latinoamericanas a través de la CELAC como caso empírico de estudio.

Integración y regionalismo en América Latina y el Caribe 

El regionalismo implica un proyecto con objetivos políticos en el cual varios actores –estatales y no estatales– coordinan estrategias entre sí y, de esta manera, fomentan la cooperación a partir de metas comunes en una o más áreas económicas y/o políticas (Fawcett, 2005: 23). Una perspectiva complementaria sugiere que el regionalismo puede leerse desde una aproximación  constructivista, concibiéndolo como un cuerpo de ideas que participan en la producción de un proyecto regional a través de la formalización de una identidad que puede ser geográfica o social (Spindler, 2002). El regionalismo clásico latinoamericano se consolidó en un escenario histórico particular, caracterizado por el contexto post-1945 y de la Guerra Fría (Hettne y Söderbaum, 1998), el mismo que dio lugar a las iniciativas de integración comercial que se levantaron en la región en las décadas de los años sesenta y setenta del siglo xx.  En su momento, dichas iniciativas superaron la noción de la integración como un proceso esencialmente político y surgieron a la luz de los conceptos estructuralistas de la época –como cepalismo_¹, por ejemplo– asociados con el modelo de desarrollo que pregonaba la necesidad de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Asimismo, la integración regional latinoamericana también se generó como un reflejo de la experiencia europea, la cual entendía la integración económica como una sucesión de etapas: desde áreas de libre comercio, uniones aduaneras o establecimiento de mercados comunes, hasta una integración económica total (Balassa, 1961). Como se verá más adelante, la relación de China con la CELAC no intenta, ni ejecuta, ninguna de las condiciones de la integración en este concepto clásico. Si utilizáramos sus categorías para analizar el tema que nos ocupa, lo que encontraríamos sería un escenario multilateral de diálogo político sobre temas de interés mutuo, entre ellos el comercial.

Lo que en ALC se interpretó como la vía europea a la integración, sumada a la necesidad de un cambio de matriz productiva en la lógica de las teorías del desarrollo de la segunda mitad del siglo xx, produjo una diversidad de propuestas integradoras en la región que buscaban consolidar un mercado común, la implementación de programas de liberación comercial, el establecimiento de un arancel externo común y la coordinación de políticas macroeconómicas, adoptando un enfoque liberal de la integración (ibídem). Entre las principales iniciativas desarrolladas se hallan las siguientes: el Mercado Común Centroamericano (MCCA), creado por el Tratado de Managua en 1960; el Acuerdo de Cartagena de 1969, que consecuentemente creó la Comunidad Andina; la Comunidad del Caribe (CARICOM), creada mediante el Tratado de Chaguaramas de 1973; así como la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), a partir del Tratado de Montevideo de 1960, que luego se transformaría en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980. 

Desde una mirada actual, se observa cómo los procesos de integración que tomaron la forma de uniones aduaneras en la región latinoamericana, en referencia al modelo de integración europeo (Balassa, 1961; Haas, 1958; Mitrany, 1943), han atravesado diversos momentos de crisis que se explican en función de las dificultades para construir uniones aduaneras más allá de zonas de libre comercio, así como por negociaciones unilaterales de tratados de libre comercio (TLC) (Bouzas et al., 2008) como, por ejemplo, las negociaciones comerciales de Perú y Colombia con Estados Unidos efectuadas en los años noventa. Desde esta perspectiva, las principales limitaciones de la «primera ola» de proyectos integracionistas latinoamericanos (Quiliconi y Salgado, 2017) estuvieron vinculadas a aspectos como la fragilidad institucional, la ausencia de voluntad política y la falta de cumplimiento de obligaciones por parte de estados miembros (Carrión Mena, 2014: 51). 

En este marco, donde la agenda regional giró prácticamente en torno a la integración comercial, surge una «segunda ola de regionalismo» (Quiliconi y Salgado, 2017) conocida también como regionalismo abierto, el cual se puede entender como una «reacción teórica al regionalismo proteccionista» (Chaves García, 2010: 31). Se consolidó a inicios de la década de los noventa en un contexto de diversos cambios estructurales en el ámbito internacional, como el fin de la Guerra Fría, la emergencia global del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés), promovido desde Asia, la presencia de nuevas amenazas transnacionales y una mayor interdependencia económica que se intensifica con el crecimiento de los mercados, el desarrollo tecnológico, las negociaciones de TLC y una mayor internacionalización de las inversiones y finanzas, entre los principales aspectos. En esta segunda ola de regionalismo empezó a configurarse la presencia china, aunque no será hasta principios del siglo xxi cuando las demandas de su mercado incidirán en lo que luego hemos conocido como el boom de los commodities_².

En este contexto, emergen iniciativas subregionales como el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Comunidad Andina (CAN), el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) (Chaves García, 2010: 31), las cuales muestran un anclaje de la agenda regional hacia un orden mundial neoliberal (Spindler, 2002). Complementariamente, el intento de construir un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y su posterior fracaso habrían configurado  una «doble ruta para la integración regional en el hemisferio» (Quiliconi, 2013: 148) que, por un lado, explica el intento de institucionalización de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y, por otro, mostró la diversidad de acuerdos intra y extrarregionales suscritos por varios países de la región con Estados Unidos y la Unión Europea (ibídem). 

El caso chino tampoco se parece al proceso que los Estados Unidos siguieron con ALC –una primera «iniciativa para las Américas»–. Cuando las economías protegidas latinoamericanas, Mercosur y los países que más tarde formarían la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) disintieron de la propuesta, Washington mantuvo la estrategia, pero la ejecutó bilateralmente. Beijing, desde luego, tiene una estrategia para la región, y sus mecanismos de ejecución también son bilaterales, pero su propuesta es bastante más flexible, muy alejada de la idea de mercado común o de zona especial de comercio.

Así, la conjugación de «la crisis de la integración regional y del modelo de regionalismo abierto» (Sanahuja, 2009: 22) produjo un proceso de redefinición en torno a los procesos de integración latinoamericanos, que explicaría el surgimiento de una «tercera ola de regionalismos» producida como resultado de una «dislocación de la agenda de integración económica latinoamericana» (Quiliconi y Salgado, 2017). En esta etapa, la integración económica en América Latina podría verse también como la fragmentación de tres ejes (integración abierta, eje revisionista y eje antisistémico), resultado del «fin de la hegemonía del enfoque de integración abierta» (Briceño-Ruiz, 2013: 35).  Crisis del regionalismo latinoamericano: escenarios, actores y matices El actual panorama de la integración regional está en crisis. Nolte (2019: 142-144) expone diversos elementos que se conjugan en el contexto de lo que se ha llamado regionalismo poshegemónico: la disminución del comercio intrarregional y la débil institucionalidad que se vislumbra en el bajo margen de maniobra de las organizaciones regionales para limitar el comportamiento de los estados miembros, como la falta de consenso para el nombramiento de un nuevo secretario en Unasur en 2018, por ejemplo, el hecho de que las decisiones sean cada vez menos vinculantes para los estados miembros, lo cual se plasma en la fragilidad de las estructuras institucionales (ibídem).  Esta aproximación, si bien reconoce la existencia de un escenario de crisis particularmente asociado al regionalismo posliberal (Sanahuja, 2009) o poshegemónico (Riggirozzi y Tussie, 2012; Briceño-Ruíz, 2017), advierte la necesidad de un reforzamiento de organizaciones regionales como la CELAC y Unasur, lo cual parece extremadamente difícil en el ocaso de la segunda década del siglo para «representar y defender la región hacia afuera» (Nolte, 2019: 145-151). El agotamiento de las iniciativas regionalistas latinoamericanas se explica, además, por diversos elementos relacionados particularmente con el solapamiento y segmentación de los proyectos de integración al interior de la región, consolidado en función de la heterogeneidad de los modelos –proteccionista/aperturista–, así como por factores estructurales (Malamud y Gardini, 2012). Entre estos últimos, destacan la ausencia de liderazgos sólidos, el comportamiento del comercio en el ámbito extrarregional, la consistente apuesta por el bilateralismo por parte de las potencias emergentes y las implicaciones del efecto spaghetti bowl_³ en la región (ibídem). Este acercamiento al tema establece los límites de la CELAC como instrumento de construcción regional. Efectivamente, si casi el 50% del PIB latinoamericano y del Caribe está regido por economías abiertas y la otra mitad por economías protegidas, es altamente improbable que esa entidad pueda representar los intereses económicos del conjunto de la región frente a China (o a Europa); más aún cuando la potencia asiática tiene que interactuar con sistemas de normas bastante rígidos en materia comercial como son Mercosur y la CAN. 

Por su parte, Dabène (2009) identifica cinco factores que explicarían las limitaciones con las que ha tenido que lidiar la integración latinoamericana. Entre ellos, la permanente crisis al interior de diversos subbloques en la región, como en América Central, el área andina y el Cono Sur. Dichas crisis tienen como su contrapartida la diferencia entre modelos de desarrollo y las distintas formas en que sus gobiernos se han insertado en la globalización a lo largo de las tres últimas décadas. Otro aspecto se vincula con las dinámicas del comercio intrarregional, cuyas cifras de intercambio reflejan la débil interdependencia comercial entre los países de la región (ibídem). Asimismo, ha influido la división internacional contemporánea del trabajo y la demanda de los mercados internacionales: China, por ejemplo, en la primera década de este siglo habría reprimarizado las economías sudamericanas (Svampa, 2013; Rosales, 2015), las cuales, en lugar de ser complementarias –que fue la apuesta de la integración clásica–, se volvieron competitivas entre sí. Además, Dabène (ibídem: 22-23) también señala la débil institucionalización visibilizada en el bajo nivel de cumplimiento de normas, la existencia de «membresías superpuestas», la negociación unilateral de acuerdos por parte de los países y la notable influencia que siguen jugando actores como Estados Unidos o la Unión Europea en la región en torno a la configuración de sus procesos de integración.  

Una perspectiva adicional a las lecturas de la integración, construida desde el optimismo del boom de los commodities, es aquella que postulaba la imagen de la existencia de un regionalismo «poshegemónico» (Riggirozzi y Tussie, 2012; Briceño-Ruíz, 2017), sobre la creencia de que proyectos como Unasur o la CELAC podían ser instrumentos de neutralización de la preeminencia estadounidense en la región o como la entronización de un modelo único de inserción en la globalización. La poshegemonía, sin embargo, no fue un escenario discernible, ni los Estados Unidos dejaron de ser la influencia política más importante de ALC, ni hubo nunca un único modelo de vinculación de las economías del hemisferio occidental a los mercados globales (Clemente, 2017). 

En este contexto, algunas perspectivas discuten sobre el enfoque del regionalismo en que se inscribiría la CELAC, para lo cual resulta necesario explicar dicho concepto. Ontológicamente, el regionalismo es abordado desde una diversidad de enfoques; por ejemplo, como una estrategia para facilitar la integración de los países menos desarrollados en la economía global (Hurrell, 2005: 42-44). Desde una mirada similar, se explica en función de la creación de múltiples iniciativas regionales, en las que los estados –particularmente los menos desarrollados– comparten intereses comunes y generan estrategias que les permitan lidiar con un escenario de creciente globalización e interdependencia, caracterizado por la regionalización de nuevas amenazas transnacionales especialmente en la esfera de la seguridad (Fawcett, 2005). El regionalismo en el debate académico no ha dejado de ser un concepto polisémico, una herramienta para enfrentar la competencia global capitalista, puesto que una integración profunda puede ser capaz de lidiar de mejor manera con los múltiples desafíos que se imponen a los diversos actores del sistema internacional (ibídem). 

En concreto, el regionalismo suramericano se ha analizado como un nuevo orden histórico que surge de la mano de la globalización (Altmann y Rojas, 2008; Bonilla y Long, 2010; Vivares, 2014: 12-13). Sin embargo, para Bonilla y Long (2010: 27), «el tema del nuevo regionalismo en América del Sur todavía no se consolida teóricamente (…) como campo específico de investigación empírica» y esto se debe a la cantidad de usos que el concepto ha tenido y a los innumerables significados que se le han otorgado. Puesto que la mayoría de visiones del fenómeno, sin embargo, provienen de una vertiente constructivista, el debate en realidad se levanta sobre los elementos de la construcción del concepto, lo que no deja de ser un proceso fundamentalmente político y que se complementa, en esta tradición interpretativa, con el hecho de que es perfectamente admisible el posicionamiento de los autores desde sus propios códigos ideológicos. Por ejemplo, Vivares (2018) señala que la economía política del nuevo regionalismo suramericano guarda relación con diversos fenómenos, como el ascenso de gobiernos progresistas, el boom de los commodities y la influencia política y económica de China. Así también, advierte que la tercera ola regional está vinculada con el modelo de desarrollo posneoliberal y poshegemónico adoptado por la región a inicios del siglo xxi (ibídem). 

Serbin rescata las potencialidades de la CELAC como un actor con capacidad de generar concertación de posiciones en su relacionamiento con interlocutores externos, pero también con posibilidad de incidir en los principales temas que se discuten en diversos niveles de la agenda multilateral (2013: 70-72). Otra perspectiva expone que, más allá de los principios articuladores de la CELAC, sus principales desafíos para lograr el tipo de integración que se propone están asentados en factores como la heterogeneidad demográfica así como estructural en términos económicos de sus miembros (Preciado y Florido, 2013: 195). Vivares (2013: 36) la define como un «espacio de concertación política y consulta de escala regional Latinoamericana», mientras que, en función de su naturaleza, otros estudios sugieren a la misma como «multilateralismo o regionalismo diplomático» (Estay, 2018). Con los elementos analíticos hasta aquí expuestos, se desprende que la CELAC se encuentra circunscrita en las características de un organismo regional propio de lo que podemos definir como nuevo regionalismo latinoamericano. A partir de esta perspectiva, a continuación, reflexionaremos en torno a los principales matices que han configurado el relacionamiento de China con ALC a través de la CELAC.

El relacionamiento de China con América Latina y el Caribe a través de la CELAC

Creada inicialmente durante la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC) en 2010, la CELAC formaliza su funcionamiento con la suscripción de la Declaración de Caracas en el año 2011_⁴. Su principal objetivo consistió en la construcción de un espacio común en la esfera política, económica, social y cultural. Estos objetivos son una continuidad de aquellos enunciados en el marco de «declaraciones y comunicados de asociaciones previas, como el Grupo de Río, o la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), que junto con el Sistema Económico de América Latina (SELA), lograron unir a la mayor parte de los países latinoamericanos» (Preciado y Florido, 2013: 189). De esta manera, la CELAC habría intentado constituirse como un espacio intergubernamental que agrupa a los 33 países latinoamericanos, sin la presencia de Estados Unidos y Canadá.

La CELAC se miró a sí misma como el espacio que busca fomentar y profundizar el diálogo con actores estratégicos del ámbito internacional, como la Unión Europea, Rusia y China_⁵. Ahora bien, resulta importante resaltar que en ALC existieron dosproyectos multilaterales hemisféricos previos a la CELAC. El primero, la Organización de Estados Americanos (OEA), la cual incluye a Estados Unidos. La segunda, la Comunidad Iberoamericana de Naciones que no incluye a los países angloparlantes. La CELAC es, por tanto, el primer intento latinoamericano y caribeño de inclusión de toda esa región y su emergencia tiene lugar en un escenario de interesantes (re)configuraciones en el orden global. Una de ellas consiste en la presencia de China como un actor de influencia económica global, pero también política (Bonilla, 2015). El canal de diálogo y cooperación entre China y la región a través de la CELAC consiste en la principal iniciativa diplomática para afianzar las relaciones entre ambos actores en la esfera regional (Rodríguez, 2015: 110). En este marco, es importante analizar las principales orientaciones de la política exterior china hacia ALC para luego explicar y comprender la agenda que plantea construir a través de la CELAC. La conjugación de ambos escenarios nos permitirá explicar el planteamiento central del estudio a partir del análisis de elementos políticos y económicos como interdependientes (Underhill, 2000). 

La política exterior, china si bien ha evidenciado una presencia constante en las últimas dos décadas, ha tenido diferentes matices en su despliegue. El primero se vincula con el escenario posconsolidación de la República Popular China a partir de 1949 (Herrera-Vinelli, 2019). En este contexto, el «factor Taiwán» y la expansión de su influencia política-diplomática en la región pudieron haber sido los elementos de mayor distorsión en el desarrollo de la relación sino-latinoamericana (Zhenxing, 2012: 22-23). Dicho momento estuvo vinculado con la proclamación de los cinco principios de coexistencia pacífica por parte del exprimer ministro chino Zhou Enlai durante la Conferencia de Bandung en 1955: el respeto mutuo de la soberanía y la integridadterritorial, la no agresión, la no interferencia en los asuntos internos de otros países, el beneficio mutuo, igualdad y coexistencia pacífica (Embajada de la República Popular de China en Costa Rica, 2014). Esta primera etapa resulta importante para el posicionamiento de China en el sistema internacional, por el apoyo que recibió por parte de varios países latinoamericanos como Chile, Perú, Guyana, México, Cuba, Trinidad y Tobago y Ecuador para su reintegración a la Organización de Naciones Unidas en 1971 (Lanteigne, 2009). 

El segundo momento se vincula con el período de apertura y reforma de la política exterior china hacia el mundo conocido como el modelo open doors (1978-1999).  A través de su implementación, se activaron relaciones políticas y comerciales entre China y diversos países de la región (Herrera-Vinelli, 2019). China estableció relaciones diplomáticas con 21 países latinoamericanos, lo cual le permitió afianzar aliados en la región, al tiempo que incrementó las cifras del intercambio comercial pasando de 1.260 millones de dólares en 1979 a 102.700 millones de dólares 2007 (Zhengxing, 2012: 23-24). Por otro lado, Beijing  construyó un discurso que incluía la cooperación con los países del Tercer Mundo enunciado por Deng Xiaoping ante la ONU en 1982 (Baijia, 2015). Este período de expansión de su influencia incluye también la participación de China en organismos regionales e internacionales –particularmente en los años noventa–, instancias en donde China cooperó de manera conjunta con ALC. Por ejemplo, su adhesión a APEC, en el cual interactuó con México, Chile y Perú (Asia-Pacific Economic Cooperation, 2019).

Asimismo, este segundo momento resulta relevante por el establecimiento de las primeras alianzas estratégicas de China con diversos países de la región. En efecto, Brasil fue el primer país latinoamericano en establecer una Asociación Estratégica con China en 1993. Posteriormente, durante la tercera etapa (inicios del siglo xxi) de su relacionamiento en la región, caracterizado por el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001 (Herrera-Vinelli, 2019), países como Venezuela, México, Argentina, Perú, Chile, Costa Rica y Ecuador lograrían procesos similares. Las alianzas o asociaciones estratégicas son instrumentos de política exterior implementados por China para proteger, ampliar su presencia a nivel global o regular relaciones con diversos países (Zhongping y Jing, 2014). Surgieron en un escenario posguerra fría y estuvieron orientadas a estabilizar las relaciones de China con potencias como Brasil, Estados Unidos y Rusia en la década de 1990. Dichas alianzas pueden ser defensivas (protección de intereses) o asertivas (propiciar un ambiente favorable para el crecimiento de China) –por ejemplo, con países latinoamericanos–.  

En este tercer momento, el poder y la influencia económica alcanzadas por China se convirtieron en uno de los principales elementos que explican la intensidad del contacto entre la región y la potencia asiática (Herrera-Vinelli, 2019). Por ejemplo, podemos evocar los permanentes logros diplomáticos de China en América Central y el Caribe con los países que fueron aliados de Taiwán, siendo Costa Rica el primer país centroamericano en reconocer a la República Popular China como única China durante el segundo mandato de Oscar Arias en 2007. Le siguieron Panamá, durante la Presidencia de Juan Carlos Varela en 2017; El Salvador, durante la Presidencia de Salvador Sánchez en 2018, y, en el Caribe, República Dominicana durante la Presidencia de Danilo Medina en 2018 (ibídem). Sin embargo, de 33 países latinoamericanos que conforman la CELAC, la República China (Taiwán) aún cuenta con nueve aliados diplomáticos en la región (Ministerio de Asuntos Exteriores de la República China [Taiwán], 2018)_^6.

Por otra parte, dicho momento se caracteriza por la producción de una estrategia china hacia la región. Ello de la mano de herramientas específicas de política exterior como el «Libro Blanco» de 2008, que giró en función de cuatro ejes como la cooperación política, económica, cultural y de seguridad (Zhu, 2010). Mientras que el «Libro Blanco» de 2016, en el cual China hace alusión a una «nueva fase de cooperación integral» con ALC, demuestra que la CELAC juega un rol estratégico (Ministerio de Asuntos Exteriores de la RPC, 2016) en la profundización de relaciones con la región, como será analizado a continuación.

Así, una vez que se ha reflexionado sobre los distintos momentos que han caracterizado la política exterior china en torno a ALC, analizaremos la esfera de las relaciones económicas entre el gigante asiático y la región, particularmente desde el establecimiento formal de la CELAC, a fin de descifrar la orientación de la estrategia bilateral china hacia ALC. 

La figura 1 muestra el notable posicionamiento alcanzado por China como el principal socio comercial de la región, tanto en términos de exportaciones cuanto de importaciones. Previo a ello, resulta importante señalar que China mantiene TLC únicamente con tres países en la región: Chile (2005), Perú (2009) y Costa Rica (2010) (OEA, 2017). En este contexto, los datos muestran que Brasil, Chile, Perú, México y Argentina constituyen los países que lideran las exportaciones regionales a China. En el caso de las importaciones, México, Brasil, Chile, Argentina, Colombia y Perú son los principales demandantes de los productos chinos. Resulta interesante evidenciar que la mayoría de países que aún reconocen a Taiwán en la región mantienen un intenso vínculo comercial con China, lo cual es un indicador importante con respecto al espacio ganado por este país en ALC en el período analizado. 

Esta relación, basada en la exportación de diversos commodities (Ramírez, 2013: 241), presenta un bajo nivel tecnológico hacia el mercado asiático en comparación con las importaciones chinas que ingresan a la región, las cuales incorporan un nivel tecnológico medio y alto (Dussel, 2015: 29), mientras que la excesiva demanda por parte de China de productos primarios ha reprimarizado las economías de diversos países latinoamericanos por su reorientación hacia actividades primarias extractivas (Svampa, 2013: 3; Estay, 2018). Por ejemplo, dicho proceso se evidencia analizando la baja diversificación de las exportaciones de la región hacia China a partir de cinco productos primarios, los cuales en el año 2000 representaron el 47% del valor total de las exportaciones mientras que, en el 2013, se situaron en el 75% (Rosales, 2015: 79). 

La figura 2 muestra que los montos más importantes de financiamiento chino en la región están concentrados en los sectores energético, minero, infraestructura y otros. Por ejemplo, Venezuela, Brasil, Ecuador, Argentina y Bolivia son los principales países receptores de financiamiento chino en el período 2011-2017. En el caso de Venezuela y Brasil, los principales montos están concentrados en el ámbito energético, mientras que, en el caso de Argentina, el mayor rubro está suscrito en el sector de infraestructura con 4.500 millones de dólares. Por otra parte, en Ecuador, el mayor financiamiento chino suma un total de 11.248 millones de dólares en un sector indeterminado. Comparado con estos países, México registra un monto diametralmente menor con 1.000 millones de dólares en el sector energético, seguido por Perú, Costa Rica y Guyana, que son los menores receptores de financiamiento chino. 

Con más de 45.000 millones de dólares en inversión china, Brasil supera lo invertido en Argentina, que se sitúa en 18.880 millones de dólares y triplica los valores de Venezuela y Perú (14.510 y 14.020 millones de dólares, respectivamente). La inversión china en estos cuatro países alcanza los 92.510 millones de dólares, con más del 80% de la inversión total en la región. La energía representa casi el 60% de las inversiones, con 67.190 millones de dólares, seguida por el sector de metales, que asciende a 14.960 millones de dólares y representa el 13,08% del total; mientras que el sector transporte se sitúa en 13.770 millones de dólares. Pese a los importantes montos de inversión extranjera directa (IED) china, es importante señalar que los mismos también han generado un impacto adverso para la región latinoamericana, especialmente como resultado de la operación de sus empresas transnacionales. En efecto, la IED china se ha orientado hacia actividades extractivas asociadas a sectores como la minería y los hidrocarburos en el período 2005-2018 (Gallagher y Myers, 2018), lo cual ha desencadenado diversos conflictos socioambientales en diversos países de la región (Rosales, 2015: 79). De otro lado, la política de inversiones china ha tenido la capacidad de diversificarse y, ello, en una región tan heterogénea incluso en términos estructurales como ALC, ha significado básicamente la adopción, para la provisión de recursos, de procedimientos bilaterales. Si bien la «gran estrategia» guía la política china, su ejecución se da en escenarios de negociación face to face. No existe por el lado ALC, tampoco, una contraparte que la unifique para negociaciones birregionales.

Del análisis sobre el relacionamiento económico entre la región y China se desprenden diferentes tendencias. En primer lugar, la importancia comercial de China en la región ha crecido de manera significativa, particularmente desde su ingreso en la OMC en 2001 (Herrera-Vinelli, 2017). En segundo lugar, es posible apreciar que la distribución económica china en el área –comercio, inversión y financiamiento– varía significativamente en cada uno de los países latinoamericanos analizados. En tercer lugar, con estos elementos es posible inferir una constatación importante: la estrategia de China en la región opera bilateralmente a partir de una distribución diversa. Entonces, los mercados, como realidad política, se construyen en una relación que es esencialmente asimétrica. 

Una vez analizados los principales aspectos de la relación política y económica entre China y la región, en el apartado siguiente nos centraremos en comprender la manera en la que la potencia asiática propone afianzar una agenda a través de la CELAC como organismo regional para así lograr el posicionamiento de sus intereses. 

Los intereses de China en la CELAC: análisis de una agenda en construcción 

Los inicios de la ruta de cooperación entre China y la CELAC se originan con una serie de visitas en 2012 del primer ministro chino, Wen Jiabao, a diversos países suramericanos como Brasil, Argentina, Uruguay y Chile. En este contexto, Beijing manifestó por primera vez su interés en establecer un mecanismo de diálogo entre China y la región (CELAC, 2012a). Luego de ello, en agosto de 2012, la Troika de la CELAC, conformada por Cuba, Venezuela y Chile, se trasladó a China para mantener una reunión con el canciller chino, Wang Yi, en el marco de una agenda más amplia de cooperación, que buscaba un acercamiento con economías emergentes como India y China (ibídem). Como resultado de este encuentro, el mecanismo de diálogo logró consolidarse. El primer ministro Jiabao propuso un afianzamiento de la cooperación que incluía inversiones, finanzas e infraestructura, entre los principales elementos (CELAC, 2012b). Por su parte, la Troika ampliada de la CELAC, conformada en esta otra ocasión por Cuba, Costa Rica, Chile y Trinidad y Tobago, mantuvo un nuevo encuentro con el Gobierno chino, representado por el canciller Wang Yi, en el marco del 68 período de sesiones de la Asamblea General de la ONU en septiembre de 2013. La finalidad de la reunión sería continuar el fortalecimiento del diálogo político iniciado en Beijing en 2012 con miras a establecer un posible mecanismo de cooperación entre las partes (ibídem, 2013). Dicho encuentro fue relevante en términos del interés mostrado por diversas autoridades del Gobierno chino en el fortalecimiento de vínculos con ALC (ibídem). 

Posteriormente, bajo la ii Cumbre de la CELAC celebrada en la capital cubana, La Habana, los días 28 y 29 de enero de 2014, se emitió una Declaración Especial, la cual estableció el Foro China-CELAC. Este instrumento hace alusión al buen grado de relaciones políticas, comerciales, económicas y culturales entre China y la región. En ese sentido, se destaca la importancia del establecimiento del Foro China-CELAC como cimiento para consolidar la cooperación integral sino-latinoamericana (CELAC, 2014a). Asimismo, la declaración plasmó el interés de los países de la región por los principios de coexistencia pacífica chinos (CELAC, 2014a), lo que supuso la felicitación del presidente chino Xi Jinping, evidenciando con ello el interés de China al más alto nivel para consolidar una plataforma directa de cooperación con la región latinoamericana (ibídem, 2014b). 

En el marco de este proceso, y con miras a la consolidación el Foro China-CELAC, se anunció la realización de una cumbre de alto nivel en la que participarían el cuarteto de la CELAC_⁷ y el presidente Xi Jinping (ibídem, 2014c). Dicha cumbre, presidida en ese momento por el Gobierno de Costa Rica, a cargo de la Presidencia pro tempore de la CELAC, tuvo lugar el 17 de julio de 2014 en la ciudad de Brasilia. Como resultado de esta reunión, denominada «1+3+6» –un programa, tres motores (comercio, inversión y cooperación) y seis ejes fundamentales de colaboración–, China ofreció la profundización de la cooperación en diversas áreas, tales como agricultura, ciencia y tecnología, infraestructura, inversión, conocimiento y cultura (ibídem, 2014d). 

Frente a este escenario, el i Foro Ministerial entre China y la CELAC (FCC) tuvo lugar en Beijing en enero de 2015. Uno de los principales resultados consistió en la aprobación de un Plan de Cooperación para el período 2015-2019, que se alineó con la propuesta presentada por China durante la Cumbre de Brasilia. En palabras del canciller chino, dicho plan representaría una oportunidad sin precedentes para afianzar la cooperación bilateral entre ambas partes (ibídem, 2015). De otro lado, el Gobierno chino enfatizó la importancia de este espacio en términos de la profundización de la cooperación Sur-Sur (ibídem). Cabe señalar que, desde la visión china, el comercio y la inversión constituyen elementos que demuestran el progreso positivo que ha alcanzado el país asiático (Ministerio de Asuntos Exteriores de la RPC, 2013). Otro de los resultados de esta cumbre fue la Declaración de Beijing, la cual refuerza el acercamiento constante que China ha venido realizando con la CELAC a través de la construcción de un espacio de diálogo intergubernamental.  

El II Foro Ministerial de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores del Foro de la CELAC y China, tuvo lugar en Chile el 21 y 22 de enero de 2018. El encuentro giró en torno a cinco ejes estratégicos que, de acuerdo con Lucci (2018), corresponden al plan «1+3+6» enunciado por Xi Jinping en la Cumbre en Brasil de 2014_⁸. Desde esta perspectiva, los intereses de China se han plasmado en diversas iniciativas, muchas de las cuales apuntan a fomentar la participación de la región en la Ruta de la Seda –también conocida como One Belt One Road–, la cual está alineada con la estrategia de internacionalización del «renmimbi» conocida como Go Global Policy, iniciada desde 2001 (Herrera-Vinelli y Bonilla, 2018). 

Estas iniciativas culminaron con la organización del i y ii Foro CELAC-China, que se han plasmado fundamentalmente como un vehículo de consolidación de intereses estratégicos para China. En el «Libro Blanco» chino de 2016 se enfatiza la importancia del relacionamiento con la CELAC a través del Foro China-CELAC, concebido como una plataforma para profundizar la cooperación bilateral sino-latinoamericana (Ministerio de Asuntos Exteriores de la RPC, 2016). Resulta interesante destacar que, en este instrumento, China hace alusión a una nueva fase de relaciones con la región, apostando por la CELAC como un vehículo para lograr sus objetivos, al tiempo que establece órganos y mandatos institucionales de interacción como el Plan de Cooperación China-CELAC (2015-2019), disposiciones institucionales y reglas de funcionamiento del Foro China-CELAC (ibídem).  

De manera complementaria, China establece la consolidación de un plan cinco en uno con la región, concebido como una nueva etapa de configuración de relaciones políticas, económicas, culturales y humanísticas, al igual que relaciones bilaterales e internacionales (ibídem). Así, como ya ha sido previamente analizado, la CELAC se ha constituido en la principal herramienta de China para la profundización de su relacionamiento con ALC en su conjunto, a través de la institucionalización de un mecanismo como son los Foros Ministeriales. En este marco, el «Libro Blanco» de 2016 establece la necesidad de «perfeccionar sin cesar la construcción institucional del Foro China-CELAC» (ibídem). Desde esta perspectiva, es posible advertir que el diálogo político de alto nivel entre China y la región a través de la CELAC se fortalecerá conforme avance la institucionalización de los Foros Ministeriales. No obstante, la articulación económica de China a través de la CELAC supone su desarrollo como un proceso de integración que no ha logrado consolidarse hasta el momento. En este contexto, el estudio demuestra que la articulación de China con la región en la práctica opera simultáneamente de manera bilateral, a través de una vinculación esencialmente económica cuya distribución es asimétrica en todos los niveles analizados, tanto en materia de comercio como en inversión y financiamiento.

Reflexiones finales 

Al iniciar el artículo nos cuestionamos sobre la manera en la que la CELAC se ha constituido en un vehículo estratégico de relacionamiento de China para consolidar sus intereses políticos y económicos en América Latina y el Caribe. Del análisis conceptual efectuado se desprende que la CELAC se inscribe bajo las características de un organismo regional y, desde esta perspectiva, China ha logrado articular un relacionamiento que se asienta particularmente en la esfera política con varios países latinoamericanos. Se demuestra que una articulación económica supone el desarrollo de la CELAC como un organismo de integración, lo cual no ha logrado consolidarse hasta el momento. Consecuentemente, la dimensión económica propuesta por China a la región a través de la CELAC tampoco ha logrado desarrollarse. En este contexto, el artículo encuentra que China ha apostado por el establecimiento de una estrategia económica de selección y acercamiento bilateral hacia muchos países de la región como demuestran los datos sistematizados en el estudio. Además, la etapa actual en la que se inscribe la relación entre China y la CELAC pone en evidencia una estrategia mayor de China con América Latina de la mano de herramientas específicas de política exterior. Por ejemplo, el «Libro Blanco» chino de 2016 hace alusión a una «nueva fase de cooperación integral» con la región, proceso en el cual la CELAC juega un rol estratégico en términos de la profundización de la cooperación política y económica que busca afianzar China. Estos elementos explican el interés de la potencia asiática por institucionalizar un mecanismo a través de este organismo regional como son los Foros Ministeriales; estos han servido como una plataforma para afianzar y promover el posicionamiento de sus intereses en la región. De otro lado, la evidencia de la relación china con ALC básicamente muestra que la iniciativa en todos los puntos de la agenda ha sido construida en Beijing; sin embargo, las respuestas regionales no pueden caracterizarse como reactivas, como la literatura convencional en análisis de política exterior podría calificar. 

Ante la agenda china, la CELAC básicamente no ha podido responder. No ha reaccionado, al menos, por cuatro razones:

• En primer lugar, la CELAC, que se construyó como un mecanismo de diálogo, sin atribuciones mayores que aquellas que en su momento tuvo el Grupo de Río, no tiene la capacidad de representación ni legitimidad para hacerlo. 

• En segundo lugar, la organicidad de la entidad responde a la naturaleza que sus fundadores le dieron cuando se construyó institucionalmente. La CELAC nunca fue concebida como un instrumento de integración económica, ni tampoco como un espacio de toma de decisiones políticas que tenga la facultad de compelir a sus miembros a cumplirlas; aun así, sin capacidad de producir escenarios de rendición de cuentas sobre las conductas de los estados integrantes, estos se aseguraron de evitar la existencia de decisiones que no fuesen en la práctica unánimes al establecer el consenso, y no la mayoría, como el instrumento resolutivo. En estas circunstancias, si bien la relación con China es de interés de todos los países, incluyendo aquellos que tienen contacto con Taiwán, la posibilidad de una política exterior común o de una plataforma de negociación unificada es prácticamente imposible, dada la diversidad regional, más aún cuando la forma de implementación de la política china es bilateral.

• En tercer lugar, un aspecto importante es la heterogeneidad estructural de la región. Casi el 50% del PIB de la misma se encuentra en países de economías protegidas. La mayor parte de ese monto corresponde a Mercosur, pero, independientemente de que la ideología de los gobiernos de la segunda década en la región sea liberal en lo económico, los compromisos del sistema de integración suramericano pueden ser muy rígidos. La opción de economías abiertas, como forma de inserción en la globalización, puede informar la visión de los gobernantes, pero la estructura de economías protegidas, por ejemplo, en países que dependen de bienes primarios, es muy difícil de cambiar.

• En cuarto lugar, los escenarios geoestratégicos subregionales no han sido estables en las últimas dos décadas. Las afinidades políticas con potencias globales han mutado constantemente dependiendo de la naturaleza ideológica de los gobiernos, por una parte; y, por otra, la región y sus mercados dependen mucho de su cercanía con las sociedades de demanda. México, el Caribe y América Central no tienen, dada su vecindad con Estados Unidos, el mismo escenario suramericano, y aquello se notó claramente durante el boom de los commodities.

Como consecuencia de estas circunstancias, las opciones de inserción en la globalización han sido también diversas no solo en términos económicos, que finalmente son el resultado de los cambios constantes del escenario y la demanda global, sino también de la estructura política y productiva de las sociedades latinoamericanas. En ese contexto, la capacidad de CELAC para armonizar intereses y de China para construir un interlocutor unificado han sido muy limitadas.

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Notas:

1- La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) es un organismo del Sistema de Naciones Unidas establecido en 1948. A lo largo de sus dos primeras décadas de existencia, desarrolló una visión estructuralista de la economía política internacional impulsando un esquema de desarrollo dirigido a la industrialización de la región mediante políticas de protección cuyo objetivo era la substitución de importaciones para evitar las transferencias de valor a los mercados internacionales.

2- El boom de las commodities en América Latina se caracterizó por la expansión de la exportación y producción de bienes primarios, agrícolas y energéticos debido a la demanda China en la primera década del siglo XXI.

3- La imagen de spaghetti bowl propuesta por Bhagwati se refiere a la proliferación de regímenes internacionales en una misma región o incluso país. Por ejemplo, la multiplicación de tratados de libre comercio.

4- En la i Cumbre CALC de 2008 desarrollada en El Salvador, Brasil propuso la creación de la CELAC para enfrentar los retos comerciales, económicos, de desarrollo y cooperación que desafiaban a la región. Posteriormente, el Plan de Acción Montego Bay fue establecido en el año 2009, en concordancia con los acuerdos de la i Cumbre. Durante la Cumbre de la Unidad de 2010, desarrollada en la ciudad de Cancún (México), se acordó la creación de la CELAC mediante la Declaración de Cancún (CELAC, 2018). 

5- Desde 2012, la Presidencia pro tempore de la CELAC ha correspondido a Chile, Cuba, Costa Rica, Ecuador y El Salvador. 

6- Los países que aún reconocen a Taiwán son Belice, Haití, Nicaragua, Guatemala, Honduras, Paraguay, San Cristóbal y Nevis, San Vicente y Granadinas, y Santa Lucía. 

7- En ese momento conformado por Costa Rica (Presidencia pro tempore), Cuba (Presidencia pro tempore anterior), Ecuador (Presidencia pro tempore futura) y Antigua y Barbuda en calidad de representante de la Comunidad del Caribe. 

8- En el que el 1 representa el Plan de Cooperación China-América Latina y el Caribe 2015-2019; el 3, el comercio, la inversión y la cooperación financiera, y el 6, las áreas de interés de China en la región, en el ámbito energético, infraestructura, agricultura, manufactura, innovación en ciencia y tecnología y sistemas de información (Lucci, 2018).

Palabras clave: regionalismo, China, América Latina, CELAC, economía política

DOI: doi.org/10.24241/rcai.2020.124.1.173

Cómo citar este artículo: Bonilla Soria, Adrián y Herrera-Vinelli, Lorena. «CELAC como vehículo estratégico de relacionamiento de China hacia América Latina (2011-2018)». Revista CIDOB d’Afers Internacionals, n.º 124 (abril de 2020), p. 173-198. DOI: doi.org/10.24241/rcai.2020.124.1.173

Los autores agradecen las valiosas observaciones y sugerencias emitidas por los dos revisores anónimos de la revista.

Fecha de recepción: 22.04.19 / Fecha de aceptación: 03.10.19