Bajas expectativas y adaptación constante: la ONU ante el reto de la «paz sostenible»

Con el fin de lavar la mala reputación de las misiones de paz de la ONU debido a complicaciones no deseadas sobre el terreno, escándalos sexuales y acusaciones de servir a los intereses occidentales, António Guterres está decidido a encontrar un nuevo rumbo para los cascos azules: se ha pasado del liderazgo de los agentes externos a acciones de soporte y facilitación de la paz, y esto exige más coordinación, reflexión y agilidad, y capacidad de adaptarse a demandas concretas. ¿Tienen futuro las tropas de paz de la ONU cuando están relegadas a trabajar en un segundo plano? A continuación, examinaré la transición desde la idea de la consolidación de la paz de los años 90 (peacebuilding) hacia la “paz sostenible” actual, resumiré los progresos fundamentales y anticiparé los potenciales puntos débiles.

Introducción

En una reunión del Consejo de Seguridad de marzo de 2018 sobre cómo mejorar el historial de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en operaciones de paz, el secretario general António Guterres lanzó una nueva iniciativa, “Acción por el Mantenimiento de la Paz”. La iniciativa pretendía movilizar a todos los socios y partes interesadas para apoyar a la ONU en las labores fundamentales de prevención de conflictos y paz sostenible. El reto es titánico, dijo, porque las fuerzas de la ONU “ahora operan en entornos mucho más peligrosos, complejos y de alto riesgo” (UNSC, 2018). Guterres recomendó abstenerse de “crear expectativas poco realistas”: “insto a los miembros del Consejo de Seguridad a refinar y optimizar sus mandatos y acabar con los mandatos que parecen árboles de Navidad. No estamos en Navidad […] Intentando hacer demasiado, diluimos nuestros esfuerzos y limitamos nuestro impacto” (ibid.). Añadió que el papel de las fuerzas de paz era apoyar iniciativas ya existentes más que servir de guía; en otras palabras, las fuerzas de la ONU eran “una herramienta para crear el espacio para una solución política de responsabilidad nacional”, porque “las operaciones de paz solo pueden tener éxito si apoyan una solución política; no tendrán éxito si la reemplazan” (ibid.).

¿Cuál es el papel de las operaciones de paz de la ONU cuando Guterres aconseja modestia y moderación? Es decir, una vez que los ideales de promover una “paz liberal” se han esfumado, ¿cómo es el mantenimiento de la paz? A continuación analizo la evolución de las operaciones de paz hacia un modelo de paz sostenible. Con el fin de desvincularse de su pobre historial en las operaciones anteriores –que fueron demasiado ambiciosas y costosas, se inmiscuían en política nacional y asuntos locales y generaron críticas generalizadas–, Guterres está decidido a encontrar una nueva dirección para las fuerzas de paz de la ONU: más coordinación, reflexión y agilidad, y capacidad de adaptarse a demandas concretas. Este breve ensayo se divide en dos partes. En primer lugar, explicaré la euforia inicial y la rápida desilusión hacia las operaciones de paz en las décadas de 1990 y 2000. En segundo lugar, analizaré la transición hacia la paz sostenible para resumir los progresos fundamentales y dar a entender los retos que sigue habiendo, especialmente a la luz de emergencias impredecibles, como la generada por la COVID-19.

Euforia y crisis tras la Guerra Fría

Ha quedado claro que el optimismo posterior a la Guerra Fría referente a las operaciones de paz de la ONU no fue sino una anomalía en una larga historia de desilusión, sesgo occidental y escándalos. En 1988, se concedió el Premio Nobel de la Paz a las Fuerzas de Paz de la ONU, en reconocimiento por las cuatro décadas de operaciones de paz en zonas azotadas por el conflicto, como la India, Pakistán, el Líbano, el Congo, Papúa Occidental y Chipre. La ONU inmediatamente buscó mayor influencia en la política internacional y lanzó más operaciones entre 1988 y 1992 que en las cuatro décadas precedentes.

En 1992, el entonces secretario general de la ONU Boutros Boutros-Ghali aprovechó la oportunidad que se le brindó al final de la Guerra Fría de empoderar a la ONU y dar la bienvenida a una época de gran implicación en sociedades asoladas por el conflicto. Introdujo el concepto de “consolidación de la paz posbélica” para aumentar y ampliar la labor de los cascos azules más allá de la diplomacia preventiva y del establecimiento y el mantenimiento de la paz (Boutros-Ghali, 1992: 212). Esto supuso que las fuerzas de paz de la ONU pudieran ir más allá de sus mandatos tradicionales de establecer zonas de amortiguación, facilitar las negociaciones entre las partes en conflicto, supervisar los acuerdos de armisticio y proporcionar ayuda humanitaria. Desde entonces, la consolidación de la paz ha implicado también a personal civil que trabaja junto con las fuerzas militares en tareas complejas para consolidar la paz, como vigilancia, protección de los derechos humanos, democratización, ayuda, fortalecimiento de las instituciones de gobierno y promoción de la participación política, que a menudo se prolongan hasta mucho después de los acuerdos de paz y de que haya finalizado su vigilancia.

Tal como se concibió inicialmente, el éxito de la consolidación de la paz se basaba en el éxito de un proceso de democratización y desarrollo económico, supervisado por agencias externas. Entre 1992 y 1996, Boutros-Ghali publicó “Una agenda para la paz”, “Una agenda para el desarrollo” y “Una agenda para la democracia”, puesto que las tres metas eran consideradas complementarias y a la vez valiosas para la paz internacional. Sin embargo, enseguida quedó claro que estos procesos generaban tensión, inseguridad e inestabilidad en los países afectados por un conflicto. Para contener la volatilidad de estos procesos, hacia finales de la década de 1990, la ONU procuró reforzar las instituciones de los Estados débiles o frágiles. La solución a la que se llegó fue la construcción de Estados (statebuilding), en que un marco institucional –el estado de derecho, las normas de buen gobierno y el desarrollo de una sociedad civil dinámica– protegería la democracia, el desarrollo y la paz (Chesterman, 2002; Paris, 2004).

En el año 2000, el informe del Grupo de Expertos de las Operaciones de Paz de la ONU, presidido por Lakhdar Brahimi, consideró que “las condiciones fundamentales para el éxito de las futuras operaciones complejas son el apoyo político, el despliegue rápido con una posición de las fuerzas robusta y una estrategia sólida de consolidación de la paz” (UN, 2000: 1). Fueron necesarias alianzas estrechas para intervenciones de tal magnitud. A lo largo de la década de los 2000, organismos internacionales y de países generalmente occidentales –entre los cuales destacaban la Oficina del Coordinador para la Reconstrucción y la Estabilización de los Estados Unidos y la Unidad de Reconstrucción Posconflicto del Reino Unido– ayudaron a la ONU a fomentar la estabilidad reparando las estructuras institucionales débiles o infructuosas. Estos actores ayudaron a reformar el estado de derecho, proporcionaron asistencia técnica a las instituciones gubernamentales y reconstruyeron la sociedad civil en zonas conflictivas.

Sin embargo, el resultado de estas operaciones no cumplió las expectativas iniciales. La “paz liberal”, como se acabó conociendo a este período de intervenciones internacionales invasivas, no consiguió crear estados pacíficos, liberales democráticos y generó duras críticas y desilusión hacia la ONU (Campbell et al., 2011). En primer lugar, las operaciones tuvieron un alto coste económico y político para los Estados contribuyentes, que tuvieron que invertir grandes recursos sin resultados claros. Aunque la guerra terminó relativamente pronto en la mayoría de los países en los que la ONU desplegó tropas y personal civil, la consolidación de la paz siempre requería más apoyo (Bargués-Pedreny, 2020). A medida que se ampliaban los objetivos y las misiones se orientaban hacia la consolidación de una paz positiva, surgían más complicaciones, a menudo relacionadas con la necesidad de adaptarse a la historia y la cultura de la población local (Brigg, 2010; véase también Abdullah en este volumen).

En segundo lugar, la guerra contra el terrorismo empañó los objetivos humanitarios de consolidación de la paz internacional. Durante los proyectos de creación de estados liderados por los Estados Unidos en Afganistán e Irak, los académicos aseguraron que el discurso humanitario occidental y las normas globales –consagradas en la democratización, la consolidación de la paz o la responsabilidad de proteger– en realidad enmascaraban ambiciones neocoloniales e imperiales. La ONU dejó de considerarse una organización imparcial en busca de la paz internacional y cualquier misión y acción dejaba lugar a dudas. Tal como resumió Tara McCormack: “Hoy en día, se afirma que los ideales de justicia internacional y la decadencia de la soberanía del Estado no son una expresión de una creciente moral internacional, sino una extensión del poder americano” (McCormack, 2010: 72).

Los escándalos también dañaron la imagen de las tropas de la ONU como guardianes neutrales. En el año 2017, una investigación de Associated Press sobre las tropas de paz de la ONU halló más de dos mil acusaciones de abusos y explotación sexual en todo el mundo, algunas que implicaban a niños de apenas doce años. Aunque la ONU adoptó la Resolución 2272 en marzo de 2016 sobre la prevención de la explotación sexual y los abusos por parte de las fuerzas de paz, los críticos han señalado repetidamente el efecto limitado de estas medidas en relación con la prevención de estos atroces delitos y la asistencia a las víctimas (Smith, 2017). En definitiva, tanto la tendencia a alinearse con los intereses occidentales como los escándalos que incluyeron abusos y delitos pusieron en duda el compromiso de la ONU con la democracia, la transparencia y la inclusión y arruinaron la legitimidad de la organización, tanto entre las poblaciones locales como internacionalmente (von Billerbeck, 2017).

La paz sostenible y la débil impronta de la ONU

Tal como hemos visto en el apartado anterior, en la primera década de los 2000 las inevitables complicaciones de las intervenciones, la inclinación hacia los intereses occidentales y los episodios de escándalos aumentaron por una parte, el poder relativo de Occidente ha disminuido y el liberalismo ha retrocedido en todo el mundo; por otra parte, han crecido las potencias no occidentales y organizaciones regionales como la Unión Africana, que han desempeñado papeles importantes en las operaciones de paz. Actualmente, las operaciones de paz de la ONU parecen adaptarse a este orden mundial cambiante en el que se ha desvanecido la confianza en la consolidación de la paz “liberal” (de Coning y Peter, 2019).

Es importante señalar que la naturaleza del conflicto contemporáneo también está cambiando. Los conflictos actuales, más complejos e inextricables, están a años luz de las guerras internacionales entre dos ejércitos regulares e incluso de las guerras civiles etnonacionalistas. La guerra en la actualidad parece ser más difusa, permeable y fragmentada y estar dominada por actores no estatales que extienden la violencia y originan acuerdos de gobierno complejos y economías de guerra. Pensemos, por ejemplo, en los retos que plantean el Estado islámico y otros grupos insurgentes que cuestionan las autoridades estatales y a la vez afectan y regulan la vida social, política y económica de las regiones; los conflictos híbridos generados por campañas de desinformación y nuevas tecnologías; los efectos del calentamiento global sobre los ecosistemas –la alteración de la gestión del suelo y la seguridad alimentaria– y sobre los flujos migratorios, o las consecuencias humanas, económicas y sociales generadas por la actual emergencia sanitaria mundial (véase el capítulo de Vandendriessche en este volumen).

Existe consenso acerca de que las respuestas de la ONU deben cambiar y, de hecho, la arquitectura de consolidación de la paz de la ONU ya ha emprendido una serie de reformas –iniciadas por Ban Ki-Moon y continuadas bajo el mandato de Guterres– para integrar diferentes organismos y unir el pilar de la paz y de la seguridad con el de los derechos humanos y el desarrollo (asegurando un mayor compromiso entre pilares). La propuesta para las operaciones de paz es la “paz sostenible”, un enfoque integral más modesto en el establecimiento de metas y altas expectativas, y que ayuda a las
sociedades afectadas por el conflicto “en todo el abanico que va de la prevención de conflictos (en que, en particular, el sistema de la ONU debe poner más énfasis), pasando por el establecimiento y el mantenimiento de la paz, a la recuperación y reconstrucción posconflicto” (UN, 2015a: 8). Esto reconfigura las operaciones de paz de la ONU en tres dimensiones fundamentales que se evalúan a continuación: atención a la seguridad humana e interés en el ámbito local como base para la consolidación de la paz; confianza en la asociación y la cooperación con otras organizaciones regionales e internacionales, y la idea de intervenciones sostenidas y prolongadas sin principio ni fin establecidos a priori.

En 2015, un informe elaborado por el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz de las Naciones Unidas pretendía reflexionar sobre las limitaciones de las anteriores operaciones y aportar asesoramiento para las futuras operaciones con un relato potente del ámbito comunitario. Una niña de Sudán del Sur de apenas tres años de edad, Nyakhat Pal, tuvo que caminar cuatro horas por una zona afectada por el conflicto acompañada de su padre, ciego, y dos perros para recibir suministros vitales por parte de la ONU. Tras el tratamiento, la niña regresó andando a su hogar. El espíritu de la ONU, según explica el informe, se concibió para aportar seguridad humana y abordar las necesidades de las personas más vulnerables, y la seguridad humana debe seguir siendo su finalidad: “La Organización seguirá siendo relevante en la medida en que responda de manera efectiva a las expectativas de las personas que sufren graves penurias, en ocasiones en lugares remotos e inaccesibles, y que aun así demuestran una enorme capacidad de adaptación, orgullo y valentía” (UN, 2015b: iii).

Hoy en día, todos y cada uno de los documentos de la ONU enfatizan la importancia de implicarse con los países receptores, colaborando con la sociedad civil y los gobiernos locales, como la clave para el éxito de la misión (véase Garcia-Chueca en este volumen). Esto supone atender y proteger a los más necesitados pero también tenerlos en cuenta y escucharlos, considerarlos agentes de la paz. Esta sensibilidad implica necesariamente limitar el liderazgo externo. Las misiones de la ONU deben confiar en las capacidades existentes de las comunidades, en su capacidad de adaptación y resiliencia y en los recursos que poseen para promover la estabilidad y las relaciones pacíficas. El papel de las misiones de la ONU es acompañar a los agentes locales y cooperar con ellos para mantener la paz, lo cual difiere del papel de las misiones pasadas, que asumían la bondad de la acción de la ONU. Hoy en día se tiene más cautela y prudencia, puesto que existe una mayor consciencia de que algunas políticas pueden provocar efectos colaterales no deseados.

En segundo lugar, la ONU asume que la magnitud del reto de la paz sostenible requiere la alianza integral de varios actores internacionales, regionales y locales. Aunque la cooperación entre organizaciones siempre ha existido, hoy en día la ONU configura agrupaciones estrechas y plurales de partes interesadas. Estas agrupaciones movilizan diferentes recursos y distribuyen las responsabilidades entre las partes interesadas. Existen importantes alianzas en África entre la ONU y organizaciones regionales como la Unión Africana, la Comunidad Económica de Estados de África Occidental y la Comunidad para el Desarrollo del África Austral. Estas organizaciones han sido fundamentales para ayudar a la ONU a abordar conflictos en, por ejemplo, la República Centroafricana, Darfur, Mali y la República Democrática del Congo (e incluso en casos en que la ONU no ha sido capaz de desplegar a sus tropas, como Burundi y Somalia). Sin embargo, las operaciones mixtas en ocasiones han generado controversias en materia de derecho internacional y de derechos humanos, por ejemplo, al intentar la imposición de la paz o en intervenciones de contraterrorismo y de contrainsurgencia (Karlsrud, 2019; Nel, 2020).

Otra alianza fundamental es la establecida entre la ONU y la Unión Europea, que cooperan en diversos proyectos para la paz sostenible. Por ejemplo, en el año 2017 la UE y la ONU lanzaron la iniciativa Spotlight con el ambicioso objetivo de “eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas” en más de una decena de países de todo el mundo para 2030. Con un respaldo inicial de 500 millones de euros de la UE, esta alianza mundial plurianual proporciona apoyo específico, continuado y a gran escala a países y regiones en su lucha contra la violencia sexual y de género y se
enmarca en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. También fomenta una “nueva forma de trabajar” que aúna a todas las agencias, los fondos y los programas relevantes de la ONU, a la UE, a su sociedad civil y socios de gobierno y a un conglomerado de grupos locales tan diversos como organizaciones autónomas de mujeres, movimientos políticos comunitarios, los medios de comunicación y el sector privado.

En tercer lugar, las operaciones de paz requieren una implicación prolongada y continuada. En palabras de Ban Ki-Moon, “los procesos políticos y la construcción de instituciones requieren apoyo internacional, ininterrumpido y a largo plazo en materia técnica, económica y política” (UNSG, 2014: 10). En el año 2016, dos resoluciones de la Asamblea General (70/262) y del Consejo de Seguridad (2282) enfatizaron la necesidad de “colaborar para mantener la paz en todas las etapas del conflicto y en todas sus dimensiones […] no solo cuando el conflicto se había desencadenado sino también con mucha anterioridad, a través de la prevención del conflicto y abordando sus causas de raíz” (UNGA, 2018: 1). En los últimos años, las operaciones sobre el terreno han tendido a durar de media tres veces más que antes, y la tendencia es de crecimiento exponencial. Hoy en día, las operaciones que establecen calendarios ambiciosos y a corto plazo se consideran contraproducentes, puesto que reafirman las tensiones del conflicto y excluyen el diálogo en el ámbito comunitario. En cambio, el hecho de prolongar el apoyo externo –interviniendo mucho antes de que se desencadene el conflicto y posponiendo el final– aporta proximidad, margen de maniobra y una actitud receptiva hacia las oportunidades que surgen en el camino, y a la vez evita la angustia de tener que cumplir unos plazos y unos objetivos determinados. La ONU y sus programas y socios respaldan el acompañamiento de los actores locales a largo plazo para bordar colectivamente los vaivenes de la paz.

Conclusión

En el año 2020, ya hace tiempo que se ha desvanecido el optimismo y la confianza con el hecho de que la ONU pueda liderar los procesos de democratización y desarrollo en las sociedades afectadas por conflicto con el fin de alcanzar la paz. Al mismo tiempo, también parece haber llegado a su fin el período de pesimismo acerca de la consolidación de la paz internacional y de creación de Estados que acarreó otras complicaciones, críticas feroces y la desconfianza generalizada hacia las tropas de la ONU. Hoy en día, las reformas iniciadas por Ban Ki-Moon y potenciadas por Guterres dan a la ONU un nuevo impulso. Una amalgama de más coordinación, reflexión e inclusión en la sede, así como más precaución, capacidad de respuesta y mayor sensibilidad con los contextos socio-históricos locales parece que pueda aportar resultados más satisfactorios.

La idea fundamental aquí es la paz sostenible, que es el anatema de las operaciones más intrusivas de la década de los 2000: “El nuevo concepto de paz sostenible es, pues, una alternativa pragmática que surge como respuesta a los fracasos del enfoque prediseñado de la doctrina de la paz liberal”, escribe Cedric de Coning (2018: 304). En este breve artículo he resumido así el espíritu de las operaciones de paz: las operaciones de paz actuales actúan en el ámbito comunitario y se preocupan por los más vulnerables, crean alianzas con múltiples organizaciones y son de larga duración. Todavía es demasiado pronto para evaluar sus resultados. Lo que parece evidente es que la ONU hace esfuerzos por alcanzar sus principios fundacionales con prudencia. Las tropas se convierten en meros gestores de crisis, más que en fuerzas de paz. Por ejemplo, durante la pandemia actual, las fuerzas de paz de la ONU en Sudán del Sur han sido fundamentales para formar a los líderes comunitarios locales para concienciar sobre los riesgos del coronavirus y han renovado un centro de salud de un hospital para que los médicos puedan tratar a pacientes con COVID-19.¹

Sin embargo, aunque las fuerzas de paz y los socios humanitarios están presentes en muchas zonas de posguerra y son útiles para evitar o mitigar los efectos de las crisis, son cada vez más translúcidos. Sobre el terreno, la ONU se oculta y diluye para evitar dejar improntas profundas. Con el fin de evitar errores, las fuerzas de paz mantienen bajas las expectativas y se centran en avanzar día a día. Los objetivos son modestos y flexibles, con la intención de ofrecer apoyo a los gobiernos y a los que tienen influencia en las comunidades. Las fuerzas de paz están dispuestas a adaptarse a las incongruencias y a las contingencias de los procesos de paz y a gestionar las críticas y las crisis sobre la marcha.

Referencias bibliográficas

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