Josep Borrell Fontelles

El 2 de julio de 2019 el Consejo Europeo designó Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad a Josep Borrell, en esos momentos ministro de Exteriores de España, quien tomó posesión de su nuevo cargo el 1 de diciembre. Durante su lustro de ejercicio en paralelo a la primera Comisión Europea de Ursula von der Leyen, donde ostentó además una de las siete vicepresidencias, Borrell dio voz e impulso a la diplomacia de la UE en tiempos de desafíos acuciantes a la gobernanza y la seguridad de Europa y el mundo, siendo la invasión rusa de Ucrania la crisis de mayor impacto en los 27. El 1 de diciembre de 2024 Borrell, a los 77 años, concluyó su mandato en Bruselas y traspasó sus funciones a la ex primera ministra estonia Kaja Kallas. 12 días después, el think tank catalán Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB) le nombró su presidente.

Ingeniero y economista de formación y militante socialista, el sucesor de Federica Mogherini como Alto Representante —una posición estrenada en 1999 por su paisano y correligionario Javier Solana— ya ofrecía en 2019 un denso currículum gubernamental y europeo. De 1984 a 1996 desempeñó varias funciones ministeriales en los gobiernos de Felipe González, más tarde se postuló infructuosamente para liderar el PSOE, entre 2002 y 2003 participó en la elaboración del Tratado Constitucional de la UE y en 2004 encabezó la lista del PSOE para las elecciones al Parlamento Europeo, tras lo cual fue investido presidente de la institución con mandato hasta la mitad de la legislatura en 2007. 

En sus 30 meses al frente de la Eurocámara, período caracterizado por los avances en la ampliación de la UE y el fracaso del proyecto de Constitución Europea que precedió al Tratado de Lisboa, Borrell se esforzó en elevar el nivel de la única institución de la UE elegida por los ciudadanos, que por ejemplo forcejeó con el Consejo en la definición de las Perspectivas Financieras y rechazó la primera alineación del colegio de comisarios de José Manuel Durão Barroso.

En 2018 el político catalán fue recuperado para el servicio de Estado por el nuevo presidente socialista de España, Pedro Sánchez, quien le confió la cartera de Exteriores y Cooperación. En las votaciones europeas de mayo de 2019 Borrell fue de nuevo cabeza de lista de su partido nacional y resultó elegido diputado del grupo de la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas, si bien desistió de ocupar su escaño con la explicación de que no convenía dejar vacante el Ministerio de Exteriores estando el Gobierno Sánchez en funciones, a raíz de las elecciones generales de abril. 

Poco después, llegó su designación por el Consejo Europeo en el marco en un complicado juego de equilibrios, ya que la conformación de la nueva cúpula de la UE debía satisfacer diversos criterios de representatividad. En esos momentos, Borrell se mostraba partidario de robustecer la Unión por la vía de "compartir soberanía" y no ocultaba su adhesión a los enfoques federalistas de la construcción europea.

(Para un repaso de la actuación de Josep Borrell como Alto Representante de la Unión Europea, véase el epígrafe correspondiente de la biografía. Texto actualizado hasta 19 diciembre 2024).

BIOGRAFÍA

1. Personalidad destacada de los gobiernos socialistas de Felipe González

2. Aspiración frustrada al liderazgo del PSOE

3. Participación en la Convención sobre el Futuro de Europa y mandatos en el Parlamento Europeo

4. Ministro de Exteriores con el presidente Pedro Sánchez

5. Designación como Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

6. Los cinco años al frente de la diplomacia europea (2019-2024)

7. La guerra de Ucrania, la respuesta a Rusia y la defensa de la UE

8. Bibliografía, reconocimientos y aspectos personales

1. Personalidad destacada de los gobiernos socialistas de Felipe González

Nieto e hijo de unos humildes panaderos emigrados a Argentina y retornados (el padre, Juan Borrell, nació en Mendoza en 1918 y vivó en España desde los ocho años), el futuro responsable político se crió en La Pobla de Segur, pueblo de la comarca catalana de Pallars Jussà, en el prepirineo leridano. Al principio, puesto que la familia no podía costearle una enseñanza reglada y le necesitaba para el trabajo en la panadería, el muchacho recibió la primera instrucción en su localidad, tomando clases de maestros que impartían docencia en los pueblos del entorno a modo de extensión escolar y acercándose a los libros con actitud autodidacta.

Para cursar el Bachillerato Superior Borrell se trasladó a Lleida, la capital provincial, y estuvo pensionado en el colegio menor San Anastasio. Sus excelentes aptitudes académicas le abrieron las puertas de la formación universitaria, emprendiendo la carrera de perito industrial en Barcelona. Sin embargo, en la urbe catalana cursó solo el primer año de su primera elección lectiva, ya que en 1965 se matriculó en la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) con la intención de convertirse en ingeniero aeronáutico. En 1969 obtuvo la licenciatura en esa especialidad ingenieril y acabó también la carrera de Ciencias Económicas, estudiada simultáneamente en la Universidad Complutense de Madrid (UCM).

En los años siguientes, Borrell redondeó su currículum académico con el doctorado en Ciencias Económicas por la UCM, un máster en Investigación Operativa por la Universidad de Stanford en Palo Alto, California, y otro posgrado en Economía de la Energía por el Instituto Francés del Petróleo (IFP) en París, dos estudios en el extranjero que costeó con sendas becas de la Fundación Juan March y el Programa Fulbright. Por otro lado, en el verano de 1969, nada más terminar sus estudios en Madrid, vivió la experiencia de un campamento de verano en un kibutz judío en Israel. Allí conoció a su futura esposa, la socióloga francesa Carolina Mayeur, con la que iba a tener dos hijos, Joan —quien de adulto iba a emprender la carrera de diplomático— y Lionel.

En 1975, el año de la muerte del dictador Francisco Franco y del arranque de la transición al sistema democrático bajo la forma monárquica de gobierno, Borrell estuvo de vuelta en Madrid para desarrollar actividades profesionales en el Departamento de Ingeniería de Sistemas de la empresa distribuidora de hidrocarburos Compañía Española de Petróleos (CEPSA). Fue entonces cuando se afilió al Partido Socialista Obrero Español (PSOE), fuerza política que hasta febrero de 1977 no obtuvo la carta de legalidad al cabo de 38 años de proscripción. Su compromiso con la política representativa comenzó en 1979 en las filas del PSOE, que en aquellas fechas, con Felipe González de secretario general, encabezaba la oposición parlamentaria al Gobierno centrista de Adolfo Suárez.

Sin dejar por el momento su trabajo en CEPSA, Borrell se estrenó como diputado socialista responsable de Hacienda en la Diputación Provincial de Madrid, institución que en 1983 iba a desaparecer al constituirse los órganos de la Comunidad Autónoma. También desde 1979, el ingeniero y economista ejerció de concejal en el Ayuntamiento de Majadahonda, uno de los municipios más ricos de la Comunidad uniprovincial. Su salto al Ejecutivo de España llegó a raíz de la victoria del PSOE en las elecciones generales de octubre de 1982: en diciembre siguiente, González constituyó un Gobierno de mayoría y Borrell, con 35 años, fue nombrado para el cargo de secretario general del Presupuesto y Gasto Público en el Ministerio de Economía y Hacienda, donde tenía como directo superior al ministro Miguel Boyer.

El 1 de febrero de 1984 Boyer situó a Borrell al frente de la Secretaría de Estado de Hacienda y le convirtió en el número dos del Ministerio, posición en la que fue renovado por el nuevo titular de la cartera, Carlos Solchaga, cuando tuvo lugar la remodelación gubernamental de julio de 1985. 

En los seis años siguientes, Borrell, responsable de conducir la lucha contra el fraude tributario y la evasión fiscal, fungió como la mano derecha de Solchaga, un paladín de la reforma estructural del Estado con criterios liberales y enfrentado por esa causa con el aparato del partido que dominaba el ala izquierdista, apegada a los postulados socialdemócratas clásicos, cuyo máximo exponente era el vicepresidente del Gobierno y vicesecretario general del PSOE, Alfonso Guerra. Además, en los comicios al Congreso de junio de 1986, que inauguraron el declive electoral de los socialistas, Borrell ganó el acta de diputado por Barcelona, la cual iba a renovar sucesivamente en las votaciones generales de 1989, 1993, 1996 y 2000.

Para Borrell, descrito por quienes le conocían como un hombre de gran inteligencia, trabajador infatigable y exigente con sus subalternos, fue el comienzo de una carrera política ascendente, aunque en esta época su imagen pública era la de un tecnócrata riguroso e implacable, que, por ejemplo, husmeaba en las cuentas con Hacienda de una serie de personajes famosos del mundo del espectáculo sospechosos de eludir sus obligaciones fiscales. Las investigaciones incoadas por su oficina contra celebridades como la cantaora de flamenco Lola Flores, procesada por un juzgado madrileño por no haber hecho su declaración de la renta entre 1982 y 1987, y quien declaró ser "víctima de una persecución", tuvieron una amplia repercusión social. 

Esta primera etapa gubernamental de Borrell tocó a su fin el 12 de marzo de 1991, fecha en que González escogió al experto en cuentas para reemplazar a Javier Sáenz de Cosculluela como ministro de Obras Públicas y Transportes. Borrell dirigió el Ministerio, que en julio de 1993 incorporó a sus competencias el área de Medio Ambiente, hasta la conclusión del Gobierno socialista en mayo de 1996, cuando González, merced a la victoria electoral del Partido Popular (PP), hubo de ceder su despacho en el Palacio de la Moncloa al líder conservador José María Aznar.

En adelante, Borrell repartió sus actividades entre la docencia, como catedrático de Análisis Económico y Matemáticas Empresariales en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la UCM, y, principalmente, la política, como diputado del Congreso y miembro del Comité de Acción Política de la Comisión Ejecutiva del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC), la rama del PSOE en la Comunidad. Desde el arranque de la autonomía en 1980, el PSC-PSOE, nacido en 1978 de la fusión de tres agrupaciones del socialismo catalán, venía actuando en la oposición a los gobiernos de Jordi Pujol, cabeza de la coalición nacionalista Convergencia i Unió (CiU).

Borrell había entrado en la dirección ejecutiva del PSC-PSOE en 1994, cuando el VII Congreso del partido, a instancias de los entonces máximos responsables del socialismo catalán, Raimon Obiols, primer secretario, Joan Reventós, presidente de la formación, y Narcís Serra, vicepresidente del Gobierno de González y antes ministro de Defensa. Hasta ahora, Borrell no había mostrado un interés especial en la política catalana ni en la vida interna del PSC-PSOE. A él le atraía sobre todo la política nacional del Estado y, de hecho, sus ambiciones apuntaban a lo más alto en el organigrama del partido en Madrid.

2. Aspiración frustrada al liderazgo del PSOE

El 20 junio de 1997 arrancó el XXXIV Congreso Federal del PSOE, primero celebrado por el partido desde 1981 figurando en la oposición. En un ambiente de desorientación y forcejeos renovados entre las diversas familias socialistas por la posesión de cuotas de poder interno, González hizo realidad algunas insinuaciones formuladas previamente y presentó su dimisión irrevocable como secretario general, después de 23 años de ejercicio. El anuncio del ex presidente del Gobierno, que arrastró tras de sí a Alfonso Guerra, sumió a sus conmilitones en un fenomenal desconcierto, no tanto por la renuncia en sí como por su carácter imprevisto y fuera de la agenda, que desbarataba las estrategias prefijadas.

Los congresistas tenían que elegir a un sucesor en cuestión de horas sin haber candidatos formales. Además, González nunca se había preocupado en perfilar un delfín o equivalente, luego la intriga era máxima. Borrell, que acudía al cónclave arropado por la delegación del PSC-PSOE con la pretensión de meterse en la Comisión Ejecutiva Federal (CEF, donde ya tenían asiento Narcís Serra y Raimon Obiols, ahora mismo, primer secretario y presidente del partido en Cataluña, respectivamente), reaccionó con tono irónico a la espantada de González ("Papá se ha ido; ahora, tenemos que demostrar que somos mayores", declaró a los medios) y maniobró con celeridad para incluir su nombre en las quinielas improvisadas con los favoritos para el puesto de secretario general. 

De hecho, el interés de Borrell en suceder a González se remontaba por lo menos a 1995, cuando el entonces ministro se ofreció para liderar la candidatura del PSOE en caso de decidir el presidente, acosado por un cúmulo de escándalos y contratiempo, no presentarse a la reelección en las elecciones de 1996.

Los delegados del Congreso de 1997 barajaron la candidatura de Borrell y, con menor factibilidad, las de varios barones regionales. Pero éstos hicieron causa común con el aparato de la ejecutiva federal que controlaba la facción, ya mayoritaria, de los renovadores, partidarios de la crítica interna y de enfocar los principios del libre mercado con pragmatismo, y se pusieron de acuerdo sobre la figura de Joaquín Almunia, ex ministro de Trabajo y actualmente portavoz del grupo parlamentario socialista, amén de renovador destacado. El propio González hizo saber a todos que Almunia era su preferido, gesto que, según los observadores, resultó decisivo para el fracaso de la aspiración de Borrell.

Por Borrell apostaron abiertamente la delegación del PSC-PSOE, la mayoría de los socialistas madrileños y, con algunas reticencias, la facción de los guerristas. Los seguidores del ya ex vicesecretario general sopesaron la alternativa de Borrell sin ser uno de los suyos —antes bien, el ex ministro procedía del círculo de Solchaga, figura enfrentada a Guerra— porque entendían que lo fundamental ahora era frenar a Almunia y los renovadores, que se disponían a copar los órganos directivos del partido. Los secretarios regionales terminaron por aceptar a Almunia a cambio de estar presentes en la nueva CEF, posibilidad que, paradójicamente, el beneficiario de esta transacción había rechazado.

En "aras del consenso", Borrell se retiró de la liza horas antes de proclamarse a Almunia, el 22 de junio de 1997, nuevo secretario general de PSOE, pero entonces constató cómo era él el más ovacionado por los congresistas en el acto de subir al estrado para tomar asiento en la CEF, y por ende en el Comité Federal, máximo órgano entre congresos. Borrell sabía que gozaba de más popularidad entre las bases que Almunia. En las semanas y meses posteriores al XXXIV Congreso, el ex ministro insistió en el parecer de que el sucesor de González debió haber salido de un debate abierto a todos los delegados, una especie de primarias congresuales entre candidatos proclamados, y no de una reunión restringida a la dirigencia central y los cabezas de las delegaciones territoriales.

Impulsándose desde su diputación legislativa y su secretaría ejecutiva en la CEF, Borrell batalló incansablemente para que el partido abriera un proceso de primarias que eligiera al cabeza de lista y candidato a presidente del Gobierno en las elecciones generales de 2000. Almunia le había arrebatado la Secretaría General, pero ahora estaba listo para batirse con él en un ejercicio de democracia interna que, en caso de salir el catalán vencedor, produciría una situación de bicefalia insólita en el partido. La renuncia expresa de González el 29 de enero de 1998 a guiar a los socialistas en las elecciones de 2000 supuso el pistoletazo de salida de la competición interna entre Almunia, avalado por González, y Borrell, que entró en su etapa más gráfica de "corredor de fondo", como a él le gustaba describirse.

Borrell, que confiaba en suplir la inexistencia de un ismo con su apellido en el seno del partido por una plataforma irresistible fundada en los cuadros medios y la militancia de calle, se afanó en singularizar su perfil y en marcar el contraste con Almunia, con quien las diferencias parecían ser en parte de fondo ideológico pero más de tipo personal y, sobre todo, de actitud frente a la figura de González. 

Si el ex ministro de Trabajo proyectaba una estampa de político un tanto gris y burocratizado, con poco tirón mitinero y oscurecido por la sombra de González, aunque también solvente y honesto, desligado de los escándalos de corrupción que habían desgastado fatalmente al PSOE en todos sus años de gobierno, el anterior secretario de Hacienda y ministro de Obras Públicas se presentaba como una especie de outsider experto en números, de pensamiento cartesiano y toques afrancesados, que no tenía pelos en la lengua y que articulaba unos discursos muy minuciosos.

Su contundencia verbal y su tono académico, vistos como muestras de altivez intelectual por sus detractores pero atractivos para sus simpatizantes, se complementaban con declaraciones de doctrina: él se veía a sí mismo como un socialista ubicado "en el centro de la izquierda", rechazaba el modelo de "sociedad ultraliberal, que pretende que el mercado lo arregle todo", y pedía "replantear" el sistema capitalista porque "la sanidad, las pensiones, la educación y el trabajo no son mercancías, sino derechos". Si su defensa del sector público y de la implicación del Estado en la economía le acercaba al socialista francés Lionel Jospin, su estilo didáctico recordaba al del laborista británico Tony Blair.

Por otro lado, Borrell tenía sus reservas sobre los enfoques de Pasqual Maragall, el influyente alcalde de Barcelona, y otros compañeros del PSC-PSOE, promotores de un socialismo catalanista. Su visión de la articulación de España partía del modelo autonómico vigente, si bien abierto a una evolución hacia el federalismo, modelo territorial del Estado que el político iba a acabar asumiendo sin ambages, como el propio PSOE, 16 años después. 

En 1998, el desinterés de Borrell en realzar la especificidad de Cataluña dentro del Estado español no estaba reñido con una querencia sentimental por su terruño ilerdense, que visitaba siempre que podía. Así, quienes se habían construido de Borrell una imagen de frío funcionario de despacho se sorprendieron al verle por la televisión conduciendo balsas de troncos, a guisa de raier o maderero, sobre las aguas embravecidas del río Noguera Pallaresa, a su paso por La Pobla de Segur y compartiendo francachelas con sus paisanos.

La "campaña de las primarias" del PSOE estuvo llena de actividad y las pullas fueron frecuentes. Según Borrell, Almunia era un "social liberal"; este, a su vez, tachó a su contrincante de "jacobino irredento". Borrell mismo no tuvo ambages en declararse un "jacobino federalista, sin que suponga ninguna contradicción". Claro que el principal punto de fricción era la herencia del felipismo, que Borrell quería enterrar a toda costa para que "el cambio" pudiera "abrirse paso" en el PSOE. Tener en contra a la cúpula del partido y a la mayoría de los diputados, senadores y secretarios regionales era un hándicap que, calculaba Borrell, podía superarse en una elección interna abierta al voto directo y secreto de los 380.000 afiliados, siempre que estos no se plegaran a las presiones de sus jefes partidarios, hostiles al pretendiente catalán.

Las previsiones se cumplieron y el 24 de abril de 1998, con una participación del 54,3% del censo, Borrell batió a Almunia en la primaria interna con el 55,1% de los votos depositados en todo el país. El diputado venció al secretario general en 16 de las 21 federaciones del PSOE, siendo Cataluña donde cosechó el triunfo más arrollador, el 82,6% (en la provincia de Lleida el porcentaje alcanzó el 93% y en la comarca del Pallars llegó al 100%), pese a que la plana mayor del PSC-PSOE —Serra, Obiols, Maragall— había mostrado su preferencia por Almunia.

Sin embargo, el experimento de la bicefalia en el PSOE resultó ser una travesía por aguas procelosas, ya que Borrell y Almunia no enterraron sus diferencias y se pusieron a porfiar por las parcelas de poder e influencia a las que cada uno creía tener derecho. El candidato a presidente del Gobierno podía sentirse desvalido en esta pugna, pues la dirección federal tendía a respaldar a Almunia. El PSOE no conseguía cerrar su crisis de unidad.

Con todo, Borrell, seguramente, habría llegado a disputar las elecciones con Aznar de no haberle salido al camino el asunto de la investigación por la Audiencia Nacional a dos antiguos colaboradores en su etapa de secretario de Estado de Hacienda, los inspectores Ernesto Aguiar y José María Huguet, por su posible participación en el montaje de una red de influencias para conseguir tratamientos fiscales fraudulentos a empresas de Barcelona. Por si fuera poco, empezó a trascender la posibilidad de que la hasta hace poco esposa de Borrell, Carolina Mayeur (la pareja se había divorciado en 1997), tuviera alguna relación financiera, si bien perfectamente legal, con Huguet y Aguiar.

Aunque Borrell no tenía nada que ver con esta presunta trama delictiva, el mero hecho de que dos antiguos altos funcionarios de su Secretaría de Estado, con los que además mantenía una relación de amistad, fueran sospechosos de haber ayudado a terceros a evadir impuestos le supuso un quebranto personal tal que decidió arrojar la toalla. Borrell creía que el daño a su candidatura ya estaba hecho, así que el 14 de mayo de 1999, para "evitar las dudas" sobre su "comportamiento ético o moral", y para no perjudicar los intereses del partido, anunció que desistía de ser el candidato socialista a la jefatura del Gobierno español.

La marcha de Borrell fue acogida con estupor y desconcierto en las filas socialistas, pero también desencadenó una avalancha de elogios por la honestidad de la decisión y por el ejemplo ético que suponía para los demás partidos y para el propio PSOE. En estas circunstancias, nadie quería acudir de nuevo a unas primarias y el Comité Federal del partido se reservó la designación del sustituto de Borrell. La decisión se tomó después de las elecciones municipales, autonómicas y europeas del 13 de junio, que fueron ganadas por el PP aunque sin rotundidad, y, como cabía esperar, la aspiración a Moncloa se la llevo el secretario general Almunia.

Lo que vino después fue la culminación en desastre de la peripecia socialista: el 12 de marzo de 2000 el PP arrasó en las urnas, Aznar ganó la reválida por mayoría absoluta y Almunia, abrumado por un fracaso que tenía mucho de personal, presentó la dimisión al frente del partido la misma noche de las elecciones, en las que Borrell salió reelegido en su escaño de diputado del Congreso como segundo de lista por Barcelona. En julio siguiente el PSOE escenificó el paso de página a cuatro años de sinsabores en su XXXV Congreso Federal; la cita sentó en la Secretaría General al dirigente leonés José Luis Rodríguez Zapatero, quien se rodeó de una CEF enteramente renovada.

Borrell, que solicitó la "refundación" del partido después del varapalo electoral de marzo, se mantuvo en la dirección del PSOE como miembro del Comité Federal. El político catalán emprendió su nueva legislatura acompañado de una serie de cuadros constituidos como la corriente Iniciativa por el Cambio. Los borrelistas, como se les dio en llamar, solicitaron a los militantes que presionaran a la cúpula para que, aparcando los "viejos métodos", rescatara el procedimiento de primarias como fórmula universal de elección de candidatos y aprobara listas abiertas para elegir a los delegados congresuales. También, vocearon la opinión de que era "requisito indispensable" para la renovación del partido que este hiciera una petición pública de perdón por los "errores del pasado".

La pequeña facción de Borrell no presentó candidato propio a la Secretaría General y oficialmente no apoyó a ninguno de los cuatro aspirantes. Sin embargo, luego, Zapatero, otro adalid de la renovación del partido aunque sin enfatizar el giro a la izquierda, privilegió a Iniciativa por el Cambio sobre otras corrientes dándole una presencia en el CEF en la persona de Cristina Narbona, antigua directora general para la Vivienda y secretaria de Estado de Medio Ambiente en los gobiernos de González. Los borrelistas estaban satisfechos con la elección de Zapatero y su mentor de hecho declaró que se sentía "reivindicado" con la derrota del candidato que había partido como favorito, José Bono, presidente de Castilla-La Mancha y el hombre del aparato.

En el ámbito de Cataluña, Borrell se distanció a la estrategia de Pasqual Maragall, quien en 1999 había perdido las elecciones autonómicas frente al presidente nacionalista de la Generalitat, Jordi Pujol, de abrir su plataforma catalanista a sectores ajenos al partido y a independientes, y de incorporar al programa electoral del PSC aspectos "liberales" y proempresariales. A su IX Congreso, en junio de 2000, los socialistas catalanes llegaron en un ambiente de más armonía merced a los pactos alcanzados previamente por los máximos responsables. Maragall relevó a Obiols en la Presidencia y José Montilla sucedió a Serra en la Primera Secretaría. En cuanto a Borrell, continuó en la ejecutiva del PSC-PSOE como secretario de Prospectiva y Formación.

3. Participación en la Convención sobre el Futuro de Europa y mandatos en el Parlamento Europeo

Una vez aclarada su situación partidaria en el verano de 2000, Borrell se volcó en la actividad parlamentaria, en la que adquirieron preponderancia las cuestiones relacionadas con la Unión Europea. En la legislatura iniciada en mayo fue reelegido presidente de la Comisión Mixta Congreso-Senado para la UE, función que había asumido en octubre de 1999, y de paso ocupó sendas vocalías en la Comisión de Asuntos Exteriores y en el Grupo de Amistad con la Asamblea Nacional de Francia.

En febrero de 2002 Borrell fue elegido por cuenta del grupo socialista representante del Parlamento español en la Convención sobre el Futuro de Europa, también llamada Convención Europea. Este foro, convocado por el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001 y formado por 105 delegados de las instituciones políticas nacionales y de la UE, tenía la misión de formular propuestas a una posterior Conferencia Intergubernamental (CIG) en torno a una serie de cuestiones clave para el futuro de la UE, fundamentalmente la simplificación de los tratados, el reparto de las competencias, la prosecución de la reforma institucional más allá de lo aprobado por el Consejo de Niza (diciembre de 2000) ante la inminencia de la Unión de 25 miembros, y la elaboración de la primera Constitución Europea.

La Convención arrancó sus trabajos en Bruselas el 28 de febrero de 2002 y el 13 de junio de 2003 finiquitó un borrador de Tratado constitucional que fue entregado a los jefes de Gobierno y Estado de la UE unos días después en el Consejo Europeo de Salónica para su revisión y sometimiento a la CIG. En la Convención, Borrell integró los grupos de trabajo sobre Gobernanza Económica, Europa Social, Acción Exterior y Defensa. Sus opiniones se aproximaron a la postura federalista del presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, a su vez reñida con la visión del presidente de la Convención, el ex presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, un partidario de reformar las instituciones dando prevalencia al elemento intergubernamental sobre el supranacional.

El diputado no quedó muy convencido con los resultados de la Convención. Borrell se felicitó porque el Parlamento Europeo aumentara su poder al generalizarse el método de codecisión con el Consejo como procedimiento legislativo ordinario. También, porque se reemplazara en el Consejo el sistema de voto de mayoría cualificada sobre la base de cuotas fijas por Estados tal como lo había dejado el Tratado de Niza, que consideraba un compromiso ya superado, fruto de la necesidad del momento, por el sistema de doble mayoría, de Estados y de población. Pero también lamentó que los gobiernos pudieran seguir recurriendo al derecho de veto en temas sensibles como la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) o la fiscalidad, y de que capítulos enteros del Tratado presentaran una terminología "de especialistas" poco accesible al ciudadano de a pie.

Aunque fuentes cercanas al diputado aseguraron que estaba sopesando abandonar la actividad política para volver a la docencia en la Universidad, el caso fue que en marzo de 2004, escasos días después de la sorpresiva victoria electoral del PSOE en las elecciones generales, marcadas por la catástrofe terrorista de los trenes de Madrid y que llevaron a Zapatero a la Presidencia del Gobierno, Borrell aceptó el ofrecimiento que le hizo el partido de ser su cabeza de lista en las elecciones del 13 de junio al Parlamento Europeo. Por de pronto, se trataba de su retorno al primer plano de la política nacional; a la postre, iba a ser también su salto a la alta política de la UE.

Tras darse de baja como diputado del Congreso, el 2 de abril, y ser proclamado candidato por el Comité Federal del PSOE, el 2 de mayo, Borrell disputó la campaña de las europeas de junio de 2004 con el cabeza de lista del PP, Jaime Mayor Oreja, antiguo ministro del Interior con Aznar y otro político capaz de ofrecer un perfil alto. Pese a los intentos del socialista de ceñirse al discurso europeo y de hablar de los retos de la nueva UE, Mayor arrastró a Borrell a un cuerpo a cuerpo donde las recriminaciones de lectura nacional y con mirada al pasado dominaron los mítines y los debates.

El PP quería demostrar que su espectacular derrota en las legislativas de marzo había sido un mero accidente, fruto de la atribuida manipulación emocional de los electores por las izquierdas en los tres días transcurridos entre los atentados y la jornada de los comicios. Por su parte, el PSOE deseaba confirmar que se había producido un vuelco real en la preferencia del voto de los españoles y que el veredicto del 14 de marzo simplemente había reflejado el enfado de una mayoría de los electores con las políticas y las actitudes de Aznar y su partido, desafección que sería muy anterior a los atentados del 11-M. Pese a no tratarse de una batalla entre candidatos a un puesto ejecutivo sino de una confrontación de listas partidarias que luego iban a perder su naturaleza nacional al fundirse en la supranacionalidad de los grupos ideológicos del Parlamento de Estrasburgo, la campaña de las europeas adquirió un fuerte cariz personalista.

Con acritud, Mayor y Borrell se lanzaron todo tipo de denuestos. Así, el popular acusó a su adversario de "mentir" sobre el papel de España en Europa, al no decir claramente que el abandono del sistema de Niza (válido para el período comprendido entre noviembre de 2004 y noviembre de 2009) suponía una merma de poder para el país en el Consejo de la UE. También, le recordó que había dimitido como candidato en 1999 "por un caso de corrupción" e incluso le sacó a colación la etapa de la guerra sucia contra ETA de los Grupos Antiterroristas de Liberación (GAL) en los primeros años del Gobierno de González. A su vez, el socialista arremetió contra Mayor por ser dirigente de un partido que había involucrado a España en la guerra de Irak en base a "mentiras" y culpable de que la UE hubiese hablado "de forma dividida" respecto al terrorismo internacional.

La impresión general fue que la liza de Borrell y Mayor se saldó en tablas. Al final, los resultados de las elecciones del 13 de junio de 2004 satisficieron a los dos partidos: el PSOE quedó el primero con el 43,3% de los votos y 25 de los 54 eurodiputados reservados a España, lo que suponía una subida pequeña con respecto a las generales pero un salto muy fuerte con respecto a las europeas de 1999, cuando estaban en juego 64 escaños; y el PP hizo una remontada más notable en relación con las generales, aunque perdió la primacía obtenida en 1999 y se quedó con el 41,3% y 23 escaños, cuatro menos. Eso sí, la participación de ahora fue, como en el resto de países, bajísima, el 45,9%, índice que superó la media europea por unas décimas. 

Borrell llegaba a Estrasburgo en compañía de otros compañeros del partido que repetían mandato, como Rosa Díez (la cabeza de lista en 1999 y la segunda ahora), Raimon Obiols y Enrique Barón, antiguo presidente de la Eurocámara. Ahora, tocaba elegir al presidente de la institución que inauguraba su sexta legislatura quinquenal desde que en 1979 los diputados empezaron a ser elegidos por sufragio universal. En la anterior legislatura había funcionado el pacto que vinculaba al Grupo del Partido Popular Europeo y de los Demócratas Europeos (PPE-DE, al que pertenecía el PP español) y al ahora llamado Grupo de la Alianza de los Demócratas y Liberales por Europa (ADLE), anteriormente Partido Europeo, Liberal, Democrático y Reformista (ELDR), con las consiguientes investiduras de la francesa Nicole Fontaine en 1999 y del irlandés Pat Cox en 2002.

Esta vez, sin embargo, el bloque mayoritario del centro-derecha prefirió pactar con el Grupo del Partido de los Socialistas Europeos (PSE), segundo de la Eurocámara con 200 diputados y al que el PSOE hacía la segunda mayor contribución nacional detrás del Partido Socialista francés. Borrell expresó su deseo de presidir el Parlamento, aspiración que tenía todas las de ganar porque en su grupo contaba con los apoyos necesarios y porque las negociaciones con los populares estaban a punto de cerrarse con acuerdo en ese punto. Si lo conseguía, sería el tercer español en ocupar el cargo, después del socialista Enrique Barón en 1989-1992 y del popular José María Gil-Robles en 1997-1999. Se entendió que Borrell, pese a ser un neófito en la Cámara de Estrasburgo, estaba suficientemente familiarizado con la legislación europea. Además, dominaba los idiomas inglés y francés, y podía conversar en italiano.

El 6 de julio de 2004 el PSE celebró una votación interna y la candidatura de Borrell fue respaldada con 117 votos a favor y 66 en contra. Sin sorpresas, el 20 de julio el pleno del Parlamento le invistió presidente en la primera votación con una mayoría de 388 sufragios, 64 más de los necesarios en un hemiciclo ampliado a los 732 miembros, aunque 80 menos de los que sumaban las dos bancadas patrocinadoras. 

El socialista español se impuso al polaco Bronislaw Geremek, de la ADLE, que obtuvo 208 votos, y al comunista francés Francis Wurtz, que recibió 51. 53 votos fueron contabilizados como nulos o en blanco, mientras que los 32 integrantes de Independencia y Democracia, el primer grupo formal de diputados euroescépticos, practicaron el boicot. Borrell inició sus funciones en sustitución de Cox con un mandato de dos años y medio. El acuerdo entre el PSE y PPE-DE establecía que en enero de 2007, en el ecuador de la legislatura, a Borrell le tomaría el relevo un representante de los populares, probablemente su presidente, el alemán Hans-Gert Pöttering.

Borrell, quien al cabo de unos días concluía su membresía en la Comisión Ejecutiva del PSC-PSOE (a renovar en el X Congreso, si bien retendría su asiento en el Comité Federal del PSOE), explicó que la institución que pasaba a presidir tenía como primera misión perentoria definir su posición oficial ante el Tratado de la Constitución Europea, postura que debía ser completamente favorable. 

El proceso de ratificación del texto por los 25 Estados miembros, bien por sanción parlamentaria, bien vía referéndum (vinculante o consultivo), previo a su entrada en vigor en la fecha prevista del 1 de noviembre de 2006, se auguraba harto complicado ante la posibilidad de que en algún país ganara el no. El Consejo Europeo de Bruselas había otorgado su aprobación definitiva al texto el 18 de junio, medio año después de fracasar en el primer intento ante la incapacidad de consensuar una fórmula satisfactoria en el espinoso punto del sistema de votación en el Consejo de la UE.

Borrell quería que el Parlamento ayudara en todo lo posible para el éxito del proceso de ratificación, instando a los ciudadanos, cuyo papel como actores de la UE democrática, opinaba, debía ser realzado frente al de los gobiernos, a que acudieran a votar en caso de celebrar su país una consulta, y que votaran en sentido afirmativo. Aunque detectaba "demasiadas imperfecciones" en el texto, el presidente del Parlamento advirtió que sin el Tratado Constitucional, la UE "no sería en mucho tiempo más que un gran mercado".

Otra cuestión de calado en la agenda del Parlamento era el debate del presupuesto de la Unión para el período 2007-2013, que incluía el reparto de los fondos comunitarios y que se prometía candente. Por lo que se refería al reciente ingreso en la UE (1 de mayo de 2004) de una decena de nuevos Estados miembros, Borrell sostenía que la ampliación iba a "poner a dura prueba la solidaridad entre los europeos". Puesto que las limitaciones de tipo geográfico habían sido superadas una vez aceptada (aunque con condiciones) la candidatura al ingreso de Turquía, él no veía porqué debería negárseles la entrada a Ucrania y otros países del flanco oriental del continente.

Al poco de estrenarse en el puesto, Borrell tuvo la oportunidad de mostrar sus habilidades como conductor de la Eurocámara durante el conflicto creado por la negativa de los diputados a dar su aval a la primera lista de comisarios presentada por el sucesor de Prodi nombrado por los jefes de Gobierno y de Estado en su Reunión especial del 29 de junio en Bruselas, el ex primer ministro portugués José Manuel Durão Barroso. 

Tras muchos regateos, Barroso accedió a retirar algunos nombres que suscitaban controversia y la nueva Comisión Europea —el español Almunia, renovado como comisario de Asuntos Económicos y Monetarios, era uno de sus miembros— pudo recibir el preceptivo voto parlamentario el 18 de noviembre; cuatro días después, la Comisión Barroso inició su andadura. Preguntado por este prolongado rifirrafe institucional, Borrell arguyó que no se trataba de una crisis, sino del "juego normal de las instituciones y las reglas democráticas". Más aún, el Parlamento, al rechazar "con razón o sin ella" la primera composición del equipo de Barroso, había entrado, razonaba su presidente, en su "mayoría de edad democrática".

En sus 30 meses como presidente del Parlamento, Borrell presenció el fracaso estrepitoso del proyecto constitucional europeo y, como contrapunto satisfactorio, los nuevos avances experimentados en el proceso de ampliación de la UE.

El Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa fue firmado por los jefes de Estado y de Gobierno el 29 de octubre de 2004 en Roma, tras lo cual el Parlamento, el 12 de enero de 2005, por una abultada mayoría de 500 votos a favor frente a 137 votos en contra y 40 abstenciones, aprobó el texto y recomendó calurosamente su ratificación a los 25 países signatarios. Entonces, Borrell, Barroso y los dirigentes de los principales grupos parlamentarios se congratularon por la decisión de los diputados, que calificaron de "histórica".

El 20 de febrero los electores españoles ratificaron el Tratado, pero el 29 de mayo los electores franceses y acto seguido, el 1 de junio, los holandeses lo rechazaron en sus respectivos referendos nacionales. El Tratado Constitucional, que tantos esfuerzos había costado alumbrar, quedaba herido de muerte por una inapelable decisión democrática. Semanas después, el Consejo Europeo, al tiempo que constataba el atasco también de la negociación intergubernamental de las Perspectivas Financieras 2007-2013, acordó abrir un "período de reflexión" de un año en el proceso de ratificación del Tratado. El paréntesis-pausa decidido por los gobernantes no agradó a Borrell, partidario de continuar con las ratificaciones nacionales a pesar del doble no franco-holandés, si bien muchos diputados, en particular los populares, se inclinaban por paralizar efectivamente el proceso.

En junio de 2006, concluido el "período de reflexión", el Consejo Europeo volvió a aplazar toda decisión sobre las alternativas al Tratado Constitucional por un año más, hasta 2007. Entre una y otra cita en Bruselas, Borrell no dejó de emplazar a los líderes europeos a que formularan propuestas para dotar a la UE de 25 miembros de un marco jurídico adecuado a sus recrecidas dimensiones, toda vez que las innovaciones del Tratado de Niza no pasaban de ser un parche temporal. En marzo de 2006 el presidente dio a conocer un informe donde subrayaba las deficiencias del Parlamento, institución cuyos dinamismo y efectividad, pese a disponer del poder de codecisión para aprobar las leyes más relevantes, se veían lastrados por cierta tendencia a la opacidad, los métodos burocráticos y el absentismo sistemático entre los diputados.

Mejor suerte corrieron las discusiones con varios países solicitantes del ingreso. Los Tratados de Adhesión de Bulgaria y Rumanía fueron firmados en abril de 2005 y las negociaciones oficiales con Turquía y Croacia arrancaron en octubre siguiente. Todos estos hitos se plantaron con el previo asentimiento del Parlamento. 

En diciembre de 2005 el Consejo Europeo aceptó la candidatura de Macedonia y de paso propuso unas Perspectivas Financieras por valor de 862.000 millones de euros, borrador que el Parlamento se apresuró a impugnar por suponer un recorte de 113.000 millones respecto al techo presupuestario contenido en la resolución parlamentaria aprobada el 8 de junio anterior. Hasta el 17 de mayo de 2006 el Parlamento no dio luz verde al marco presupuestario de la UE para los siguientes siete años. Las cantidades finales, 864.300 millones de euros con un incremento neto del límite máximo global de 4.000 millones, se aproximaron mucho más a las contempladas inicialmente por el Consejo.

El 16 de enero de 2007, 15 días después de convertirse Bulgaria y Rumanía en Estados miembros de la UE y coincidiendo con la incorporación de sus 53 representantes a la Cámara, aumentada provisionalmente hasta los 785 diputados, Borrell concluyó su ejercicio al frente del Parlamento Europeo. De acuerdo con lo pactado en 2004, la Presidencia del hemiciclo pasó al popular alemán Hans-Gert Pöttering. En su alocución de despedida, el diputado socialista aseguraba sentirse "satisfecho" con la labor realizada en la conducción del Parlamento, que era hoy una institución "más ampliamente reconocida", aunque no dejó de transmitir su inquietud por el hecho de que una "mejor legislación" bien pudiera confundirse con una "menor legislación en detrimento de los derechos sociales y medioambientales".

4. Ministro de Exteriores con el presidente Pedro Sánchez

En julio de 2009 Borrell completó su mandato en el Parlamento Europeo, a cuyas elecciones correspondientes a la séptima legislatura no se presentó. Fue el comienzo de un período de alejamiento de la primera línea de la política en el que el ex ministro redujo considerablemente sus apariciones públicas, si bien siguió participando en los procesos internos del PSOE, al que las elecciones generales de 2011, ganadas con mayoría absoluta por el PP de Mariano Rajoy, mandaron de vuelta a la oposición. Así, a principios de 2012 Borrell respaldó a la última ministra de Defensa de Zapatero, Carme Chacón, frente a Alfredo Pérez Rubalcaba, peso pesado del Gobierno Zapatero y reciente cabeza de lista electoral del PSOE, en la contienda por la Secretaría General del partido; la misma fue ganada por Rubalcaba.

El contacto con la actualidad europea lo mantuvo Borrell a través de entidades como el Global Progressive Forum (GPF), estrechamente vinculado al PSE y su grupo en el Parlamento Europeo, del que fue presidente entre 2007 y 2011, y el prestigioso Instituto Universitario Europeo (IUE) de Florencia, para cuya presidencia fue nombrado también, en enero de 2010. 

Poco más de dos años después, en abril de 2012, Borrell puso su cargo a disposición del Consejo de Gobierno del IUE por un posible conflicto de intereses entre su función académica y su pertenencia remunerada, a raíz de dejar el Parlamento Europeo en 2009, al Consejo Asesor Internacional de la empresa Abengoa, compañía privada española de los sectores energético y medioambiental. De acuerdo con los diarios La Repubblica y El País, el IUE forzó a Borrell a dimitir porque este no le había informado de sus ingresos económicos como consejero de Abengoa, emolumentos que según la prensa habían ascendido en 2011 a los 300.000 euros.

Sus vínculos con Abengoa iban a darle nuevos problemas a Borrell en los años siguientes. Por de pronto, en septiembre de 2016 la compañía, sumida en serios problemas financieros por el descenso de sus facturaciones y desde noviembre de 2015 en preconcurso de acreedores ante una inminente suspensión de pagos, suprimió su Consejo Asesor Internacional, del que el ex ministro venía siendo vicepresidente. Más tarde, en octubre de 2017, Borrell fue llamado a declarar en calidad de testigo en el juicio abierto a la dirección de Abengoa por el caso de las indemnizaciones por cese pagadas al anterior presidente de la multinacional, Felipe Benjumea Llorente, y a su ex consejero delegado, Manuel Sánchez Ortega.

En el otoño de 2017 Borrell recuperó un súbito protagonismo por su vehemente posicionamiento en contra del proceso independentista abierto en Cataluña. Paralelamente, Borrell se implicó en la defensa del proyecto político del secretario general del PSOE, Pedro Sánchez, quien aquel mismo año, poniendo fin a una accidentada peripecia personal de batacazos electorales y peleas internas, retornó triunfalmente a la dirección de los socialistas y al liderazgo de la oposición al Gobierno Rajoy. De paso, Sánchez, consiguió que el PSOE interiorizara su enfoque de un "federalismo plurinacional asimétrico" para España, lo que incluía reconocer a Cataluña como una nación, pero sin el derecho a constituirse en Estado independiente.

En 2018 el agitado curso político trajo de vuelta al Gobierno de España a Borrell, septuagenario ya, en unas circunstancias inéditas en cuatro décadas de democracia. El 1 de junio, al socaire del revuelto generado por la sentencia judicial condenatoria de los responsables de la trama de financiación ilegal del PP conocida como Gürtel, el PSOE lanzó en el Congreso de los Diputados una moción de censura contra el Ejecutivo de Rajoy, quien desde las elecciones generales de 2015 y 2016 gobernaba en minoría.

La votación parlamentaria captó el voto favorable de los grupos de la izquierda, los independentistas catalanes y los nacionalistas vascos, consiguiendo su propósito de derribar al Gobierno del PP y, automáticamente, investir a Sánchez presidente de un Gobierno monocolor de amplia minoría (el PSOE solo disponía de 85 diputados, menos de la mitad de la mínima mayoría absoluta) y cuya supervivencia quedaba fiada al respaldo parlamentario de las mismas fuerzas que hacían posible su instalación. Seis días después, Sánchez presentó a los ministros de su Gabinete, donde destacaba la presencia del veterano Borrell como ministro de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación.

El fichaje de Borrell, posiblemente la personalidad en activo del PSOE con mayor proyección internacional, debía servir al propósito de Sánchez de aplicar unas políticas "modernizadoras, progresistas y europeístas". Entre las primeras actuaciones del nuevo Gobierno estuvo el permiso de atraque en el puerto de Valencia, el 17 de junio, de los tres barcos de la flotilla del Aquarius, navío de salvamento marítimo de las ONG SOS Méditerranée y Médicos Sin Fronteras (MSF) con 629 migrantes y refugiados a bordo, el cual no había sido autorizado a tomar tierra en Italia y Malta a pesar de estar mucho más cerca de sus costas. 

Entonces, el ministro explicó que la generosidad humanitaria de España en esta circunstancia "excepcional" era un gesto que tenía que provocar un "electroshok" en la UE, cuyos gobiernos, reacios a afrontar en serio un "problema de extrema gravedad" como el de la presión de la inmigración en el Mediterráneo, podían y debían acoger más inmigrantes de forma coordinada y común.

El "toque de atención" preconizado por Borrell, quien negó que la decisión por España de recibir a los náufragos del Aquarius, a pesar de proceder el barco de una zona lejana del Mediterráneo, sentara un "precedente", supusiera un "método de trabajo" o activara un "efecto llamada" nacional, halló cierto eco en el Consejo de Ministros de Exteriores y la Comisión Europea, el cual destinó más fondos a la gestión por España de los flujos migratorios. 

Sin embargo, no mucho después se advirtió el endurecimiento de la política migratoria de Madrid. El Gobierno acordó con Marruecos la vigilancia estricta de las fronteras valladas de Ceuta y Melilla —saltadas con violencia por cientos de migrantes africanos— y el bloqueo de la partida de pateras desde sus costas, efectuó "devoluciones en caliente" de extranjeros sin papeles, y denegó el estatus de refugiados y la protección internacional subsidiaria a la mayoría de los demandantes de asilo, incluidos los desembarcados de los buques Aquarius y Open Arms, los cuales, inicialmente, habían recibido un permiso de residencia extraordinario y temporal.

Otros aspectos de la gestión ministerial de Borrell entre 2018 y 2019 fueron la negociación con el Reino Unido de unos memorandos de entendimiento relativos a Gibraltar en el contexto del Brexit, el reconocimiento del opositor antichavista Juan Guaidó como legítimo presidente de Venezuela y la preparación del viaje de Sánchez a Cuba, primero de un presidente español en 32 años y que no incluyó encuentros con figuras de la disidencia. Por otro lado, en marzo de 2019 el ministro rechazó con firmeza la demanda del presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, de que España pidiera disculpas a su país por los abusos de la Conquista cinco siglos atrás; Borrell consideró estas disculpas "extemporáneas".

En noviembre de 2018 el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicó que en septiembre anterior Borrell había sido multado con 30.000 euros por la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), como resultado de un expediente de investigación abierto en julio de 2017. La CNMV sancionaba al ministro por el uso de "información privilegiada sobre el emisor" en su venta de 10.000 acciones de Abengoa, a nombre de su ex esposa Carolina Mayeur y por un importe de 9.030 euros, en noviembre de 2015, justo en la víspera de solicitar la compañía de la que él era consejero el preconcurso de acreedores y de desplomarse sus cotizaciones en la Bolsa. 

El organismo supervisor de los mercados consideraba que la operación comercial realizada por Borrell constituía una "infracción muy grave". El ministro reconoció que aquella venta de "una parte muy pequeña" de su cartera de acciones de Abengoa no "fue adecuada por el momento en que se produjo y por la apariencia de irregularidad que ha podido generar", y decidió no recurrir la multa impuesta por el CNMV, cuya evaluación de todas maneras no compartía. El PP y el partido de izquierda Podemos reclamaron la dimisión de Borrell por este caso.

Borrell estaba considerado por su partido el "candidato natural" de los socialistas de cara a las elecciones europeas de 2019, pero el ministro, al parecer, a lo que aspiraba no era a regresar al Parlamento, sino a un puesto en el colegio de comisarios que iba a suceder a la Comisión del luxemgurgués Jean-Claude Juncker. Borrell finalmente accedió al requerimiento de Sánchez y el 26 de febrero de 2019 el PSOE anunció que su cabeza de lista en las europeas de 2004 repetiría candidatura en la edición de ese año.

En su campaña para las votaciones del 26 de mayo de 2019, celebradas a renglón seguido de las elecciones generales del 28 de abril (anticipadas por la incapacidad del Gobierno para sacar adelante en el Congreso los Presupuestos Generales del Estado, las elecciones fueron ganadas por el PSOE con mayoría simple, lo que obligaba a Sánchez a buscar algún tipo de coalición), Borrell, ministro de Exteriores en funciones, urgió a los Estados de la UE a "compartir soberanía" para "sobrevivir" y "seguir siendo competitivos". Según él, la preocupante coyuntura global no daba otra opción que apostar por la unidad: el proyecto común, acosado por múltiples "enemigos y adversarios", desde las fuerzas de la extrema derecha euroescéptica y el Brexit hasta la Administración Trump, pasando por Rusia y China, se encontraba "más amenazado que nunca".

El programa europeo del candidato socialista incluía propuestas como el presupuesto común de la Eurozona, la activación de un fondo europeo de garantía de depósitos para completar la unión bancaria y "mutualizar riesgos", la creación de un subsidio europeo de desempleo para avanzar en la "integración social" de la UE, la recentralización de la Política Agraria Común, el desarrollo de una "capacidad de defensa propia y complementaria" al paraguas de la OTAN, y una solución para el fenómeno de la migración, que Europa debía regular con las restricciones que fueran necesarias y a la vez aprovechar para hacer frente a su "bache demográfico".

Llevando a Borrell de abanderado, el PSOE ganó las elecciones europeas de mayo de 2019 con el 32,8% de los votos, cuatro puntos más que en las generales de abril, y 20 de los 54 euroescaños asignados a España, una ganancia de seis con respecto a 2014. Los socialistas españoles, de hecho, se convirtieron en el primer partido del grupo parlamentario del PSE, la Alianza Progresista de Socialistas y Demócratas (S&D), por delante del PD italiano, el SPD alemán y el Laborismo británico. El 26 de junio, sin embargo, Borrell anunció que renunciaba a sentarse en el Parlamento Europeo, cuyo período de sesiones arrancaba el 2 de julio, aduciendo la situación de "mucha incertidumbre" instalada en la política española al estar en el aire la investidura de Sánchez como presidente del Gobierno, escenario que desaconsejaba dejar vacante el Ministerio de Exteriores estando el Ejecutivo en funciones.

5. Designación como Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

El mismo 2 de julio de 2019 el Consejo Europeo, convocado para decidir la adjudicación de los puestos cimeros de las instituciones de la UE, y en una tercera jornada de reuniones maratonianas, designó a Borrell para suceder a la italiana Federica Mogherini como Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, cargo que conllevaba una de las vicepresidencias de la Comisión Europea. El nombramiento del ministro socialista español era el resultado de una compleja negociación a múltiples bandas, llevada fundamentalmente por los gobiernos francés, alemán y español, y de la que debía salir un reparto de puestos, los llamados topjobs, coherente con una serie de criterios de representación ideológica, geográfica y de género.

Además, los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Bruselas propusieron o eligieron a la democristiana Ursula von der Leyen, ministra de Defensa de Alemania, para presidir la Comisión, al liberal Charles Michel, primer ministro de Bélgica, para presidir el Consejo Europeo y a la conservadora francesa Christine Lagarde, actual directora gerente del FMI, para presidir el Banco Central Europeo.

Estaba previsto que Borrell iniciara sus funciones como Alto Representante el primero de diciembre, pero antes debía someterse, como los demás propuestos para integrar la Comisión von der Leyen, a un doble escrutinio del Parlamento, primero del Comité de Asuntos Jurídicos y luego del pleno de diputados. En su declaración de bienes y en su sesión de audiencia, Borrell explicó que sus paquetes de acciones en las compañías Bayer, Iberdrola y BBVA no entrañaban ningún conflicto de interés; de ser requerido por la Cámara, él no tendría inconveniente en deshacerse de esas participaciones de capital corporativo, si bien no creía que fuera necesario, ya que el conjunto de las acciones suponía un porcentaje escaso, el 13%, de todos sus activos financieros. 

En cuanto a sus antiguas acciones de Abengoa, él siempre había "rechazado haber hecho uso de información privilegiada" en la venta en 2015 del 7% de la cartera de su ex esposa, sobre todo si se tenía en cuenta que inmediatamente después había encajado la "pérdida" del 93% restante por el colapso de las cotizaciones bursátiles de la empresa. El 7 de octubre de 2019 Borrell se sometió a las preguntas directas de los diputados, que dieron luz verde a su designación.

6. Los cinco años al frente de la diplomacia europea (2019-2024)

Borrell debutó como Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad defendiendo unas políticas pautadas por los derechos humanos y el tratamiento común de la inmigración. Sus cometidos institucionales incluían una vicepresidencia en la Comisión Europea y la presidencia del Consejo de la UE en sus configuraciones de Ministros de Exteriores y Ministros de Defensa, además de ser el jefe del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que le brindaba apoyo, y de participar en los trabajos preparatorios de los Consejos Europeos. De manera incorrecta aunque por una analogía admisible, los medios de comunicación se referían a él a veces como "el ministro de Exteriores de la UE".

Ahora bien, el Alto Representante, un puesto de características híbridas, distaba de poseer en exclusiva la representación exterior de la Unión en los asuntos de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC); sobre aquella también tenía atribuciones, así lo establecía el artículo 15 del Tratado de la UE, el presidente del Consejo Europeo, a la sazón Charles Michel. El belga Michel, cabeza de una institución intergubernamental, llevaba la voz cantante en las cumbres internacionales en el nivel de jefes de Estado y de Gobierno y en las cumbres multilaterales de agrupaciones y organizaciones mundiales, a las que normalmente asistía también la presidenta de la Comisión, von der Leyen. 

El art. 26 del TUE estipulaba que la PESC era ejecutada por el Alto Representante y por los Estados miembros "utilizando los medios nacionales y los de la Unión", y el art. 27 precisaba que el Alto Representante contribuía con sus propuestas a elaborar la PESC y se encargaba de ejecutar las decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo en ese ámbito.

Rostro de la diplomacia supranacional de una UE con serios problemas para mantener su cuota de influencia global en pleno "desorden multipolar", entre los desafíos que afrontaba Borrell descollaban las penalizaciones comerciales de Estados Unidos bajo la primera Administración Trump, el tambaleante acuerdo nuclear con Irán, las erizadas relaciones con la Rusia de Putin por la guerra del Donbás en Ucrania y la anexión ilegal de Crimea, y las incertidumbres que suscitaba el Brexit, próximo a materializarse al cabo de un tortuoso proceso de negociaciones entre Londres y Bruselas. Sin olvidar la inacabable guerra civil de Siria, con sus millones de refugiados, exacerbada justamente ahora por la tercera invasión turca del norte del país para combatir a las fuerzas kurdosirias.

En sus cinco años de ejercicio europeo, Borrell puso el dedo en la "geopolítica agresiva" de China, trabajó, sin resultado, para que Estados Unidos e Irán volvieran a comprometerse con el Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA) de 2015, y respaldó los intereses de Grecia y Chipre en sus contenciosos con Turquía. En marzo de 2020 impulsó la creación de la misión naval Operación Irini para tomarle el relevo a la anterior Operación Sofía, enfocada en el control de la inmigración irregular procedente de Libia. Esta vez, el dispositivo EUNAVFOR MED se centró en la lucha contra el tráfico de armas en el país magrebí. 

En agosto de 2020 Borrell desconoció la reelección presidencial del dictador Alyaksandr Lukashenko en Bielorrusia y en enero de 2021 dejó de reconocer al opositor Juan Guaidó como presidente interino de Venezuela, al tiempo que negó la legitimidad democrática de la nueva Asamblea Nacional controlada por el régimen bolivariano al cabo de unas elecciones sin condiciones de libertad y justicia. En septiembre de 2024, aproximándose al final de su mandato, Borrell tachó al presidente Nicolás Maduro de "dictatorial" y "autoritario".

En agosto de 2021 Borrell abogó por abrir un "diálogo prudente" con los talibanes porque estos habían "ganado la guerra" en Afganistán. "No podemos dejar que chinos y rusos tomen el control de la situación en Afganistán", adujo entonces. Más tarde, a principios de 2023, el español medió positivamente para la adopción del acuerdo verbal de Ohrid entre Serbia y Kosovo sobre la normalización de sus relaciones bilaterales.  

Desde octubre de 2023, el Alto Representante de la UE hubo de lidiar con el estallido de la sangrienta guerra de Palestina, crisis que los gobiernos de los 27 abordaron de una manera chirriantemente no unívoca. En su caso, Borrell aunó la condena del "bárbaro" ataque terrorista perpetrado por Hamás contra el sur de Israel y la censura, en términos enérgicos también, de la respuesta militar israelí de envergadura contra la franja de Gaza, con su secuencia de bombardeos destructivos, masacres, bloqueos humanitarios y desplazamientos forzosos de población. 

Sin dejar de exigir a la organización extremista palestina la liberación de los rehenes israelíes, el representante europeo reclamó al Gobierno de Netanyahu un alto el fuego (a declarar también en Líbano, donde Israel abrió un segundo frente para intentar aniquilar igualmente al Hezbollah proiraní) seguida de una disposición sincera al diálogo con el Gobierno palestino de Fatah y la OLP sobre la base del principio de los dos estados, recordando de paso que la UE no reconocía la soberanía israelí sobre ninguno de los territorios árabes y palestinos ocupados desde 1967. 

En enero de 2024 Borrell, el socialista que de joven había trabajado en un kibutz, acusó a Israel de haber "creado" y "financiado" a Hamás en su intento de impedir el Estado palestino, y en marzo siguiente denunció que Israel estaba "utilizando el hambre como arma de guerra" y había hecho de Gaza "el mayor cementerio a cielo abierto del mundo". A su entender, Israel tenía todo el "derecho a defenderse", pero dentro siempre de la "legalidad internacional".

7. La guerra de Ucrania, la respuesta a Rusia y la defensa de la UE

Ahora bien, fue la escalada de las tensiones con Rusia, llevada al clímax el 24 de febrero de 2022 por Putin con su orden de invadir abiertamente Ucrania violando todas las normas del derecho internacional, la crisis que más severamente puso a prueba la labor diplomática de Borrell, la situación crítica capaz de templar un liderazgo europeo o bien de desacreditarlo. Esta era una contienda bélica a gran escala, muy violenta y con riesgo de desbordamiento, que se libraba a las mismas puertas del bloque europeo y afectaba dramáticamente a su seguridad y su economía en un plano integral, empezando por las importaciones de hidrocarburos, cruciales para países como Alemania.

Los prolegómenos de la deflagración en Ucrania produjeron sinsabores al Alto Representante, que en febrero de 2021 sostuvo en Moscú con el ministro de Exteriores ruso, Serguéi Lavrov, una desapacible reunión para intentar invertir el "rápido empeoramiento" de las relaciones bilaterales, "tendencia negativa" exacerbada por los últimos episodios de la persecución por el Kremlin del opositor Alekséi Navalni. El encuentro, donde Lavrov se mostró muy punzante y duro, fue considerado un fracaso para el interlocutor de la UE, quien hubo de escuchar demandas de dimisión en el Parlamento Europeo. A este fiasco de Borrell en su intento de hacer prevalecer la "diplomacia basada en principios", le siguió una marcada reafirmación del tono nada más producirse la invasión de todo el este de Ucrania y luego de proceder el Gobierno ruso a la anexión ilegal de las cuatro regiones ucranianas parcialmente ocupadas, Donetsk, Luhansk, Zaporizhzhia y Jerson. 

En los meses y años siguientes, el Alto Representante fue uno de los dirigentes europeos más involucrados en la adopción de los sucesivos paquetes de sanciones a Rusia, el suministro de armamento y municiones, con una capacidad de fuego creciente, a Ucrania ("ya que los muertos los van a poner ellos, al menos ayudémosles, dijo en mayo de 2022), y la luz verde a la solicitud de membresía y al arranque de las negociaciones de adhesión a la UE del país invadido. También, apeló a los gobiernos, empresas y ciudadanos a hacer lo posible por disminuir la dependencia energética de Rusia. 

Suya fue la paternidad de la Misión de Asistencia Militar de la UE a Ucrania (EUMAM), que venía a sumarse a la Misión de Asesoramiento (EUAM) vigente desde 2014. La propuesta de entrenar a 15.000 soldados del Ejército ucraniano en instalaciones de países europeos fue aprobada por el Consejo de la UE en octubre de 2022. Borrell realizó varios desplazamiento a Kyiv y otros puntos de Ucrania, y mantuvo un contacto estrecho con el presidente Zelensky, al que transmitió el mensaje de que la UE apoyaría a Ucrania "el tiempo que fuera necesario".

El 1 de marzo de 2022, pocos días después de comenzar lo que el Kremlin denominó su "operación militar especial" en Ucrania, y a renglón seguido de un rosario de pronunciamientos contundentes ("estamos ante un punto de inflexión en la historia de la integración europea", "es la situación más peligrosa a la que nos hayamos enfrentado desde el fin de la guerra fría", "tenemos que armarnos moralmente, protegernos económicamente y prepararnos para lo peor"), Borrell pronunció en el Parlamento Europeo un vibrante y aplaudido discurso donde entre otras cosas dijo que: 

"Creo que este es el momento en que nace la Europa geopolítica (…) No vamos a cambiar los derechos humanos por su gas (…) no abandonaremos la defensa de nuestros derechos humanos y libertades solo porque seamos más o menos dependientes de Rusia (…) Nadie puede poner en pie de igualdad al agredido y al agresor. Nos acordaremos de aquellos que en este momento solemne no estén a nuestro lado (…) Las fuerzas del mal, las fuerzas que pugnan por seguir utilizando la violencia física como una forma de resolver los conflictos, siguen vivas. Y, frente a ellas, tenemos que demostrar una capacidad de acción mucho más poderosa, mucho más consistente y mucho más unida que la que hemos sido capaces de mostrar hasta ahora". En octubre de 2022, con acentos autocríticos, Borrell diagnosticó que "nuestra prosperidad se basa en la energía barata de Rusia y las oportunidades de negocio con China".

La brutal guerra desatada contra Ucrania por parte de una potencia agresiva, Rusia, que era "básicamente un gasolinera y un cuartel" vino a catalizar algo que Borrell ya venía preconizando de manera insistente: la necesidad que tenía la UE de elevar su capacidad de disuasión militar y de reforzar su "autonomía estratégica" de Estados Unidos, dotándose de unas fuerzas de defensa propias y "complementarias" del paraguas de la OTAN. Se trataba de acelerar la implementación de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), componente de la PESC en fase de desarrollo y el marco político a través del cual los 27 Estados miembros podían avanzar hacia una futura Unión de la Defensa.

Ya en diciembre de 2021 el Alto Representante presentó a los ministros de Exteriores y de Defensa la llamada Brújula Estratégica, documento político que establecía la estrategia de seguridad y defensa de la Unión para la próxima década, al hilo del Plan de Acción Europeo de Defensa elaborado en la etapa de Federica Mogherini. La invasión de Ucrania obligó a enmendar a toda prisa este documento estratégico, cuya versión final fue aprobada por el Consejo el 22 de marzo de 2022. 

Para satisfacción de Borrell, quien subrayaba que el rearme y la cooperación militar de la UE no iban a dar lugar a ninguna "OTAN europea" y que la Alianza Atlántica seguiría proporcionando la "defensa territorial colectiva" de Europa, los gobiernos se comprometieron a poner en marcha una Capacidad de Despliegue Rápido de hasta 5.000 efectivos, entre otros mecanismos e instrumentos para afrontar toda una paleta de amenazas "híbridas" y diferentes tipos de crisis. En abril siguiente, el Alto Representante convocó una sesión conjunta del Comité Militar y el Comité Político y de Seguridad de la UE para analizar la guerra de Ucrania. 

8. Bibliografía, reconocimientos y aspectos personales

Josep Borrell está en posesión de la Gran Cruz de la Orden de Carlos III (1996), la Gran Cruz de la Orden de Isabel la Católica (2000), la Gran Cruz de la Orden del Mérito Civil (2007), la Medalla de la Orden del Mérito Constitucional (2011) y la Gran Cruz del Mérito Aeronáutico con distintivo blanco (2024). Por parte de Francia, es comendador de la Legión de Honor, orden nacional que en 2015 recibió de manos del embajador galo en España, el cual le destacó, haciendo memoria de su etapa como secretario de Estado de Hacienda, como una "figura ineludible contra la corrupción fiscal". En 2022 Borrell obtuvo de Ucrania la Orden del Mérito con medalla de tercera clase. 

En el capítulo de galardones, la organización de debate Nueva Economía Fórum distinguió a Borrell dos veces con su Premio al Desarrollo Económico y la Cohesión Social: en 2006, en la modalidad institucional en tanto que presidente del Parlamento Europeo, y de nuevo en 2022, esta vez a título personal. Por otro lado, en 2018 el Gobierno regional de Cantabria le confirió el Premio Beato de Liébana al Entendimiento y la Convivencia y en 2024 la Universidad de Valladolid le honró con un doctorado honoris causa.

Además de las membresías y filiaciones anteriormente mencionadas, Borrell ha figurado en el liderazgo honorífico del Movimiento Europeo Internacional (MEI), el Patronato del Instituto Cervantes de España, el Consejo Emérito de la ONG francesa Reporteros Sin Fronteras (RSF) y el órgano de Gobierno de la Fundación Fondo de Cultura de Sevilla (Focus). Asimismo, fue vicepresidente primero del Instituto Europeo del Mediterráneo (IEMed) de Barcelona y colaborador del Instituto Jacques Delors de París. En diciembre de 2024, una vez concluido su mandato como Alto Representante de la UE, Borrell fue propuesto por el Patronato del think tank catalán Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB) para presidir la institución, sucediendo al historiador Antoni Segura.

En añadidura, Josep Borrell es autor de varios textos de carácter técnico, sobre materias como la hacienda pública, el cálculo y el análisis económicos, y de una serie de ensayos y lecciones sobre temas de actualidad económica, política y europea. En orden cronológico de edición, se citan las siguientes obras: 

Aplicaciones de la teoría del control óptimo a la planificación económica (su tesis doctoral de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la UCM, leída en 1976 y publicada en 2015); El modelo dinámico multisectorial de crecimiento económico, empleo y redistribución de la renta (obra colectiva, 1981); Métodos matemáticos para la economía: campos y autosistemas (1981); Métodos matemáticos para la economía: programación matemática (1987); Hacia una nueva concepción del gasto público (1988); La república de Taxonia: ejercicios de matemáticas aplicadas a la economía (1992); Al filo de los días (1998); Construyendo la Constitución Europea: crónica política de la Convención (obra colectiva, 2003); Parlamentos y regiones en la construcción de Europa (2003); Europa en la encrucijada (obra colectiva, 2007); La crisis del euro: de Atenas a Madrid (en coautoría con Andreu Missé, 2012); Europa, América Latina y la regionalización del mundo (2013); Las cuentas y cuentos de la independencia (en coautoría con Joan Llorach, 2015); y Los idus de octubre: reflexiones sobre la crisis de la socialdemocracia y el futuro del PSOE (2017).

Tras divorciarse en 1997 de su primera esposa, Carolina Mayeur, Borrell inició una relación sentimental con su compañera del partido Cristina Narbona, entonces diputada del Congreso y futura ministra de Medio Ambiente en el Gobierno Zapatero. En julio de 2018, tras dos décadas de convivencia, la pareja contrajo matrimonio civil, con 71 años él y 67 ella; en aquellos momentos, Narbona era la presidenta orgánica del PSOE. Por otro lado, el 18 de julio de 2019 el ministro de Exteriores adquirió la doble nacionalidad argentina y española por la vía de opción, como muestra de afecto al país sudamericano y a modo de homenaje a su padre, hijo de emigrantes y nacido en la provincia de Mendoza.

(Cobertura informativa hasta 19/12/2024).

Más información:

• Blog de Josep Borrell en la web del Servicio Europeo de Acción Exterior
• Josep Borrell en X
• Josep Borrell en YouTube
• Alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
• Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de España
• Partido Socialista Obrero Español (PSOE)